WPROWADZENIE

Termin środowisko w języku potocznym obejmuje to wszystko, co znajduje się wokół nas i na nas oddziałuje, czyli przyrodę żywą i nieożywioną. Początkowo pojęcie to było ograniczane tylko do środowiska naturalnego człowieka, a dopiero z czasem ulegało systematycznemu rozszerzeniu.

I tak do środowiska zaliczmy nie tylko glebę, wodę, powietrze, ale także warunki mieszkaniowe, kulturalne, socjalne, czyli ogół warunków umożliwiających jednostce i całym społeczeństwom życie na odpowiednim poziomie.

Sekretarz Generalny ONZ U'Thanta, przedkładając w roku 1969 Zgromadzeniu Ogólnemu ONZ swój raport "Człowiek i jego środowisko" w sprawie środowiska człowieka, objął tym określeniem fizyczne i biologiczne otoczenie człowieka, bez względu na to, czy chodzi o środowisko naturalne, czy też o środowisko będące wynikiem działalności ludzkiej.

Natomiast deklaracja Sztokholmska z 1972 roku[1] uzupełnia i uściśla to pojecie, zaliczając do środowiska – obok elementów naturalnych (ziemia i jej zasoby, powietrz, woda, flora, fauna) także jego elementy, które stworzył człowiek, w tym: warunki pracy i życia (zamieszkania), a w szczególności pożywienie, odzież, oświatę i naukę, higienę i zdrowie.

Należy zgodzić się z dość powszechną opinią, że na środowisko naturalne składają się wszelkie przedmioty materialne, z którymi człowiek w swym życiu się styka, oraz zjawiska niematerialne właściwe przyrodzie lub sztucznie wywołane przez ludzi (np. hałas, temperatura otoczenia, klimat)[2].

Dbałość o środowisko naturalne nazwano ochroną środowiska. Oznacza ona zespół takich działań i zachowań jednostek, organów i państw, które zmierzają do zapewnienia obecnym i przyszłym pokoleniom korzystnych warunków życia oraz realizację ich prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości, a zwłaszcza zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej.

Stopniowe wykształcenie reguł określających zachowanie zarówno jednostek, jak i państw wobec środowiska doprowadziło do wyodrębnienia nowego działu, tj. prawa ochrony środowiska, które – w zależności od zakresu regulacji – może przybierać postać albo krajowego (wewnętrznego), albo międzynarodowego. Kryje się pod tym pojęciem zespół norm regulujących prawa i obowiązki podmiotów w zakresie wykorzystania i ochrony środowiska przez nie same, ich organy lub inne jednostki działające w ich imieniu lub z ich upoważnienia.

ŹRĂ?DłA KLASYCZNEGO PRAWA OCHRONY śRODOWISKA

MIĂ?DZYNARODOWE UMOWY BILATERALNE

Do Źródeł klasycznego prawa środowiska zalicza się w zasadzie umowy międzynarodowe i zwyczaj międzynarodowy. Uzupełniają ten zestaw „zasady prawa uznane przez narody cywilizowane” oraz uchwały organizacji i konferencji międzynarodowych lub ich organów.

Te ostatnie są Źródłami wówczas, gdy można im przypisać charakter prawotwórczy. Źródła można scharakteryzować ze względu na ich moc wiążącą. W znaczeniu wąskim mówi się wówczas o tzw. Prawie twardym, na które składają się: umowy, zwyczaj oraz uchwały prawotwórcze organizacji międzynarodowych, tzn. uchwały rodzące bezpośrednie zobowiązania dla państw[3], oraz o tzw. prawie miękkim obejmującym także te uchwały, które są wyrazem woli politycznej państw – i mimo, że nie mają prawotwórczego charakteru, to jednak mogą stymulować przyszłe rozwiązania prawne.

Umowy międzynarodowe są adresowane albo do całej społeczności międzynarodowej (umowy powszechne), albo do ograniczonej, dobranej na zasadzie określonego kryterium liczby państw (umowy regionalne).

Osobną kategorię stanowią umowy bilateralne, dotyczące współpracy ekologicznej tylko między dwoma państwami. Umowy w sprawie środowiska stanowią obecnie pokaŹną, chociaż mocno zróżnicowaną grupę wśród wszystkich umów międzynarodowych.

Pomimo różnorodności materii poddanej regulacji oraz odmiennego zakresu terytorialnego ich oddziaływania, liczba umów podejmujących ochronę środowiska przekroczyła już tysiąc.

W ich treści można doszukać się pewnych elementów wspólnych, jak np. określenie podstawowych zasad i reguł postępowania państw, zakres praw i obowiązków, próby stworzenia mechanizmu kontroli i przestrzegania.
Niektóre umowy mają charakter ogólny, co oznacza, że do wypełnienia zawartych tam postanowień konieczne jest ratyfikowanie umów dodatkowych w postaci np. protokołów dodatkowych. Praktyka międzynarodowa dostarcza wielu przykładów umów w zakresie ochrony środowiska zawieranych na szczeblu regionalnym.

Mniejsza liczba sygnatariuszy tych umów – na ogół państw o zbliżonych problemach ekologicznych – gwarantuje w większym stopniu przeniesienie ich treści do systemów wewnętrznych oraz szybsze wdrożenie. Dobrze ilustrują to umowy dotyczące wykorzystania i ochrony akwenów morskich (np. konwencje o ochronie środowiska morskiego obszaru M. Bałtyckiego z 1974 r.), rzek i jezior (np. konwencje o ochronie przed zanieczyszczeniami J. Bodeńskiego z 1960 r.) czy tez konserwacji przyrody i krajobrazu oraz racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych danego regionu (np. konwencja o ochronie krajobrazu i zachowaniu przyrody państw Beneluxu z 1982 r.). Bywa też, że w umowach regionalnych państwa – strony ustalają zasady traktowania swych obywateli w przypadku zagrożeń ekologicznych. Natomiast umowy międzynarodowe dwustronne regulują szeroki zakres współpracy między państwami, a ochrona środowiska pojawia się wówczas jak gdyby „przy okazji”, w celu dopełnienia całości. Taki charakter mają umowy dwustronne dotyczące współpracy transgranicznej lub międzyregionalnej zawarte przez Polskę z sąsiadami, np. 1991r. Polska -  Niemcy, 1992r. Polska – łotwa[4].

TWORZENIE PRAWA MIĂ?DZYNARODOWEGO

Innym sposobem tworzenia prawa jest zwyczaj międzynarodowy, stanowiący dowód powszechnej praktyki uznanej za prawo.

Zwyczaj powstaje powoli i nie zawsze łatwo jest ustalić jego treść. Wymaga to udowodnienia, iż państwa wykształciły w danym dziale stosunków międzynarodowych nowe, nieznane wcześniej reguły postępowania i z uwagi na powszechną akceptację tej praktyki będą ją stosowały tak jak stosują prawo.

Dowodów istnienia norm zwyczajowych w międzynarodowym prawie środowiska należy poszukiwać w praktyce państw, w ich oficjalnych oświadczeniach i deklaracjach, w pracach zespołów kodyfikacyjnych, kodyfikacyjnych także – w orzecznictwie trybunałów międzynarodowych. Rola zwyczaju międzynarodowego w budowaniu prawnego systemu ochrony środowiska będzie polegała przede wszystkim na konkretyzowaniu i uzupełnianiu tych przepisów, którym państwa nie nadały jeszcze mocy wiążącej, a także na pomocy w dokonywaniu zmian tych umów międzynarodowych, które nie nadążają za zbyt szybko zmieniająca się rzeczywistością. Wiele konwencji potwierdzi przydatność zwyczaju, zamieszczając w swych preambułach znana formułę, iż „normy prawa zwyczajowego będą regulowały kwestie nie unormowane postanowieniami niniejszej konwencji”.

Działania na rzecz ochrony środowiska SA inspirowane, a ostatnio często prowadzone także przez organizacje międzynarodowe, które dają temu wyraz w podejmowanych uchwałach. Tak jak różne są funkcje i kompetencje poszczególnych organizacji, tak różny jest zakres i moc wiążąca ich uchwał.

Można je podzielić na: uchwały, które zobowiązują państwa członkowskie do określonego postępowania (uchwały wiążące), oraz uchwały, które tylko zalecają państwom, jak powinny w danej sytuacji się zachować (zalecenia).

O tym, czy organ organizacji jest władny podejmować uchwały wiążące, decydują państwa członkowskie, wyrażając swoja wolę w statucie organizacji, który wskazuje, w jakich sytuacjach i przy zastosowaniu, jakiej procedury organizacja ma prawo do podejmowania uchwał wiążących, a kiedy może wyrazić swa wolę wyłącznie w postaci zalecenia.

Wiążące uchwały organizacji są – z uwagi na ich skutek niosący obowiązek ich wdrożenia w życie – bliskie prawu konwencyjnemu. Natomiast uchwały podejmowane w formie zaleceń, rezolucji, deklaracji czy rekomendacji pozostają w sferze tzw. prawa miękkiego. Mogą one formułować apele, przesłania polityczne czy nawet nakazy moralne, poprzez które organizacja chciałaby skłonić państwa do ich przestrzegania, ale brak im elementu zobowiązującego. Treść takich uchwał może przybrać formę wiążącą, ale dopiero po upływie pewnego czasu potwierdzającego słuszność zgłaszanych propozycji i za wyraŹną zgodą państw wyrażoną w umowie.

Zasady prawa międzynarodowego są zbiorem reguł o rodowodzie zwyczajowym, wielokrotnie potwierdzanym przez państwa w deklaracjach i umowach międzynarodowych, których respektowanie jest niezbędne dla utrzymania porządku prawnego.

Są one niekwestionowaną częścią prawa międzynarodowego, punktem wyjścia lub odniesienia dla wielu regulacji szczegółowych oraz zajmują czołowe miejsce we wstępach lub początkowych artykułach licznych porozumień.

Do zasad praw międzynarodowego odwoływała się już we wstępie IV konwencja haska z 1907 roku oraz deklaracja londyńska z roku 1909, a ogólne zasady prawa – z dodatkowym zastrzeżeniem, iż muszą być „uznane przez wszystkie narody cywilizowane” – państwa włączyły jako podstawę wyrokowania do art. 38 statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Art. 2 Karty Narodów Zjednoczonych przyniósł powszechnie akceptowany i pełny katalog zasad prawa międzynarodowego: suwerenna równość, dobra wiara, pokojowe załatwianie sporów, powstrzymanie się od stosowania groŹby użycia siły, bezpieczeństwo zbiorowe, kolektywna pomoc oraz nieingerencja w sprawy wewnętrzne państw.

Zasady prawa środowiskowego mają swoje korzenie w powszechnym prawie międzynarodowym publicznym, jak i w innych tradycyjnych dyscyplinach prawniczych (np. prawie cywilnym, postępowaniu administracyjnym). Natomiast nową, uzupełniającą grupę stanowią wśród nich zasady formułowane w trakcie ustalania polityki ekologicznej organizacji i ich państw członkowskich.

ZASADA POLITYKI EKOLOGICZNEJ UE

Załącznik do Czwartego Programu pt. „Powtórzenie celów i zasad polityki Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska” ujmuje zasady w 13 punktach, opisując je w sposób konkretny i opatrzony komentarzem.

Analiza prawa wewnętrznego, regionalnego i międzynarodowego, jak i dotychczasowa praktyka realizowania polityki ekologicznej Wspólnot pozwala na wyodrębnienie konkretnych zasad rządzących mechanizmami ochrony środowiska:

1. Zasada zrównoważonego rozwoju – istota jest równorzędne traktowanie racji społecznych, ekonomicznych i ekologicznych, co oznacza konieczność integrowania problematyki ochrony środowiska z polityką w poszczególnych działach gospodarki;

2. Zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska – jej treść sprowadza się do nałożonego na Komisję Europejską obowiązku dbałości m.in. o stan środowiska we wszystkich przedkładanych jej propozycjach związanych z ustanowieniem lub funkcjonowaniem wspólnego rynku. W szczególności dotyczy to propozycji rzutujących na stan zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i ochrony konsumentów, które Komisja powinna rozpatrywać, przyjmując za podstawę zapewnienie wysokiego poziomu ochrony w tych segmentach;

3. Zasada przezorności (ostrożności) – stosowana przezorność powinna prowadzić do zapewnienia wysokiego i bezpiecznego dla zdrowia i życia ludzkiego poziomu ochrony środowiska w możliwie najwcześniejszym stadium podejmowania decyzji. Zasada ta wymaga od Wspólnoty i jej państw członkowskich wzięcia w takiej sytuacji pod uwagę wszystkich dostępnych danych porównawczych i zdobyczy naukowo-technicznych, w celu powzięcia trafnej decyzji lub rezygnacji z danego przedsięwzięcia;

4. Zasada prewencji – wywodzi się ona z rozumowania, iż „lepiej zapobiegać niż leczyć” i pozwala chronić środowisko na bardzo wczesnym etapie działalności człowieka. Słusznie zakłada, że zwalczanie negatywnych dla środowiska skutków powinno następować już na etapie planowania i realizacji poszczególnych przedsięwzięć w oparciu o dostępną wiedzę, procedury ocen oddziaływania na środowisko oraz monitorowanie podjętych działań;

5. Zasada zanieczyszczający płaci – koszty usuwania szkód ekologicznych powinien ponosić sprawca zanieczyszczenia;

6. Zasada usuwania szkód u Źródła – oznacza to, że szkodę w środowisku należy zlikwidować (lub jej zapobiec) jak najwcześniej, tzn. w początkowej fazie produkcji, a nie dopiero po jego zakończeniu;

7. Zasada stosowania najlepszych dostępnych technik – jest wynikiem przekonania, że stosowanie nowych, sprawdzonych technik i technologii może pozytywnie oddziaływać na stan środowiska;

8. Zasada regionalizacji – oznacza potrzebę skoordynowania polityki regionalnej Wspólnoty z działaniami ochronnymi prowadzonymi wobec regionalnych, europejskich ekosystemów oraz, że działania w jednym państwie nie powinny pogarszać stanu środowiska w innych państwach;

9. Zasada integracji polityki ekologicznej z politykami sektorowymi – oznacza konieczność uwzględnienia problematyki ochrony środowiska we wszystkich politykach Wspólnoty i traktowaniu jej z równą uwagą, z jaką traktuje się cle gospodarcze czy społeczne;

10. Zasada uspołeczniania polityki ekologicznej – zakłada ona możliwie szeroki udział społeczeństwa w kreowaniu polityki ekologicznej państwa oraz zmierza do ustanowienia takich mechanizmów, które zapewnią podejmowanie lokalnych decyzji na jak najniższym i najbliższym obywatela szczeblu;

11. Zasada subsydiarności (pomocniczości) – daje prawo Wspólnocie do podejmowania działań nie należących do jej traktatowych kompetencji, ale wówczas, gdy państwa członkowskie nie są w stanie tych celów osiągnąć poprzez własne działania lub gdy skutki proponowanych działań zostaną lepiej zrealizowane przez Wspólnotę;

12. Zasada klauzul zabezpieczających – zezwala państwom członkowskim na podejmowanie środków tymczasowych, ale tylko z powodów pozaekonomicznych i podlegających procedurom kontrolnym Wspólnoty;

13. Zasada równego dostępu do środowiska (niedyskryminacji) – oznacza zaspokojenie w pierwszej kolejności potrzeb materialnych i cywilizacyjnych współczesnego społeczeństwa, ale bez naruszania możliwości rozwoju i zaspokajania potrzeb przyszłych pokoleń; zaspokajanie potrzeb materialnych i cywilizacyjnych społeczeństw, narodów, grup społecznych oraz jednostek poprzez ich sprawiedliwy dostęp do ograniczonych zasobów i walorów środowiska; zapewnienie jednostce zdrowego w sensie fizycznym i psychicznym oraz bezpiecznego w sensie ekonomicznym i społecznym, funkcjonowania w możliwie najmniej zakłóconym środowisku. Zasada ta oznacza ponad to brak jakiejkolwiek dyskryminacji w korzystaniu z jego dobrodziejstw i w dochodzeniu praw jednostki naruszonych szkodliwym dla niej oddziaływaniem środowiska.

NOWE WYZWANIA POLITYKI EKOLOGICZNEJ UE

Zmieniająca się w ostatnim dziesięcioleciu polityczna, społeczna i gospodarcza sytuacja Europy wraz z towarzyszącym jej postępem naukowo-technicznym postawiły nowe wyzwania także przed polityką ekologiczną państw i organizacji.

Do najważniejszych zaliczyć można, nieodległe rozszerzenie zakresu oddziaływania prawa środowiska UE. Wiąże się to z koniecznością przyjęcia przez nowe demokracje europejskie (a przede wszystkim przez państwa ubiegające się o członkostwo w Unii Europejskiej) wspólnotowych regulacji w odniesieniu do środowiska.

Nowe zagrożenia dla środowiska wiążą się m. in. z rozpoczętymi w państwach Europy środkowej i Wschodniej procesami przekształceń własnościowych. Procesy prywatyzacji prowadzą do wyodrębniania się dwóch form własności: prywatnej i publicznej także w stosunku do poszczególnych segmentów środowiska.

Zagrożeniom środowiska można zapobiec poprzez wdrożenie procedur obligatoryjnych przeglądów ekologicznych prywatyzowanych przedsiębiorstw nie tylko w odniesieniu do prywatyzacji kapitałowej (jak to ma miejsce obecnie), ale także w odniesieniu do wszelkich innych form prywatyzacji i komercjalizacji.

Na przykład, państwo - jako podmiot odpowiedzialny za bezpieczeństwo ekologiczne obywateli - prywatyzując lasy, wody powinno zapewnić sobie prawne i organizacyjne możliwości wpływu na sposób gospodarowania sprywatyzowanymi zasobami przyrody.

Procesy prywatyzacyjne zasobów naturalnych wymagają także jednoznacznego rozwiązania problemu tzw. Starych szkód ekologicznych, ekologicznych zwłaszcza wskazania sposobu ich usunięcia poprzez określenie obowiązków i kosztów tego przedsięwzięcia spoczywających na instytucjach publicznych, społeczeństwie i nowych właścicielach.

Kolejnym wyzwaniem staje się konieczność włączenia do polityki ekologicznej państw i organizacji bezpieczeństwa ekologicznego ujętego w trzech płaszczyznach:

1. Chemiczne – wiąże się z szybkim wzrostem asortymentu produkowanych i używanych substancji i preparatów chemicznych. Proces produkcji, przetwarzania, dystrybucji, składowania oraz używania substancji i preparatów chemicznych, a zwłaszcza tzw. Substancji niebezpiecznych, prowadzi na ogół do niekorzystnych dla środowiska efektów w postaci zanieczyszczeń atmosfery, wód powierzchniowych, gruntów oraz wód podziemnych, gromadzenia substancji chemicznych w postaci odpadów, uwalniania do środowiska tychże substancji w wyniku katastrof i awarii przemysłowych, a także niekorzystnego oddziaływania na człowieka w trakcie ich bezpośredniego użytkowania. Obrona przed niepożądanymi skutkami wymaga podjęcia przez państwa odpowiednich działań w sferze legislacyjnej oraz organizacyjnej;
2. Biologiczne – szybki rozwój biotechnologii wraz z możliwością stosowania genetycznie zmodyfikowanych organizmów oraz związane z tym potencjalne zagrożenia dla środowiska spowodowały zrozumiałe zaniepokojenie społeczności międzynarodowej. Bezpieczeństwo w tej dziedzinie będzie można osiągnąć pod warunkiem określenia granic eksperymentu, stałej kontroli nad przebiegiem tych procesów oraz wzrostu świadomości społecznej w tym zakresie;

3. Obywatelskie – wiąże się z koniecznością podjęcia dalszych działań edukacyjnych, zmierzających do dalszego rozwoju świadomości ekologicznej społeczeństwa oraz do zwiększania jego udziału w procesach podejmowania decyzji związanych ze środowiskiem. Cel ten można osiągnąć poprzez tworzenie sprzyjających warunków dla kształtowania się i upowszechniania odpowiednich postaw obywateli wobec środowiska oraz ich efektywne zaangażowanie w sprawy związane z zarządzaniem środowiskiem. Takie podejście wymaga długotrwałej i żmudnej edukacji ekologicznej, która powinna być prowadzona w ujęciu międzysektorowym, tzn. powinna ukazywać wpływ rozmaitych działań i zaniechań na poszczególne segmenty środowiska.

Realizacja polityki ekologicznej wymaga sprawnego obiegu informacji – nieodzowne staje się zatem rozwijanie i upowszechnianie informatyki, zwłaszcza systemów sieciowych, stwarzanie możliwości technicznych dla jak najszerszego posługiwania się Internetem i poczta elektroniczna, a także tworzenie i archiwizacja dokumentów w formie elektronicznej.

Wszystko to powinno prowadzić do usprawniania obiegu informacji między państwami oraz ułatwić dostęp społeczeństwa do informacji o stanie środowiska.

UWAGI  I  WNIOSKI

Do uwag kończących należy wspomnieć, iż przepisy Unii Europejskiej charakteryzują się podejściem technicznym, zobowiązując użytkowników środowiska ( w tym podmioty gospodarcze) do bezwzględnego respektowania standardów produktowych i emisyjnych.

Z tego wynika, że ochrona środowiska w procesie globalizacji jest ukierunkowana – nie na efekt w środowisku, jak jest w prawie polskim, – ale ogranicza się przede wszystkim do zapewnienia odpowiednich, to jest ekologicznych parametrów zarówno rozwiązaniom technicznym, jak i produktom.

Dostosowanie prawa polskiego do prawa UE wymaga przestawienia w tym właśnie zakresie.

A zatem istnieją  merytoryczne i formalne podstawy, aby ochronę środowiska w procesie globalizacji określać jako zapewnienie odpowiednich parametrów zarówno technice, jak i produktom. Do tego stwierdzenia upoważnia raport w sprawie korzyści i kosztów integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Unią Europejską.

Natomiast – w odróżnieniu od prawa unijnego – motywem przewodnim polskiego prawa ekologicznego jest ochrona zasobów przyrody i efekt ekologiczny, czyli pozytywny efekt, generowany w kapitale przyrodniczym. I ta filozofia prawa- wbrew wielu opiniom – jest bliższa rozwojowi zrównoważonemu i trwałemu, niż filozofia przyjęta w prawodawstwie ekologicznym UE.

LITERATURA:

1. Piontek F., Piontek B.(2002): Globalizacja gospodarki a ochrona środowiska. Warszawa: Szkoła Główna Handlowa
2. Piontek F., Piontek B.(2003): Podstawy ekonomii menedżerskiej Globalizacja a rozwój zrównoważony i trwały. Bytom: Wydawnictwa Wyższej Szkoły Ekonomii i Administracji w Bytomiu.
3. Raport w sprawie korzyści i kosztów integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Unią Europejską (2000), Rada Ministrów, druk sejmowy nr 2134, Warszawa.
4. Grabowska G. (2001): Europejskie prawo środowiska. Warszawa: Wydawnictwa

Prawnicze PWN.
5. Skubiszewski K. (1968): Uchwały prawotwórcze organizacji międzynarodowych. Poznań.
6. Przyborowska-Klimczak A., Staszewski W. S., Wrzosek S. (2000):

Prawnomiędzynarodowe Źródła współpracy regionalnej Polski. Wybór dokumentów. Lublin.
7. Kocot K., Wolfke K. (1976): Deklaracja w sprawie naturalnego środowiska człowieka.

Wybór dokumentów do nauki prawa międzynarodowego. Warszawa.
8. Jaroszyński A. (1972): Ochrona prawna zasobów naturalnych w PRL Warszawa.
[1] Zob. Kocot K., Wolfke K. (1976): Deklaracja w sprawie naturalnego środowiska człowieka. w: Wybór dokumentów do nauki prawa międzynarodowego. Warszawa.
[2] Jaroszyński A. (1972): Ochrona prawna zasobów naturalnych w PRL Warszawa.
[3] Szerzej na ten temat: Skubiszewski K. (1968): Uchwały prawotwórcze organizacji międzynarodowych. Poznań.
[4] Teksty umów zob. Przyborowska-Klimczak A., Staszewski W. S., Wrzosek S. (2000): Prawnomiędzynarodowe Źródła współpracy regionalnej Polski. Wybór dokumentów. Lublin.