Termomodernizacja do kontroli

11.04.2007.

Raport NIK na temat termomodernizacji.

Bardzo ostrożny raport NIK. Warto przeczytać też oceny specjalistów na ten temat.

W wyniku przeprowadzonej kontroli NIK stwierdza, że pomimo podejmowania od ponad 10 lat działań mających na celu wprowadzenie zasad oszczędnego użytkowania energii, dopiero system wspierania przedsięwzięć termomodernizacyjnych wspierany przez Fundusz Termomodernizacji rozszerzył krąg zainteresowanych tymi ...
przedsięwzięciami, m.in. o wszystkich właścicieli i zarządców budynków mieszkalnych i zbiorowego zamieszkania, lokalnych sieci ciepłowniczych lub lokalnych Źródeł ciepła.

Wstęp

W latach 1995–1997 funkcjonował system dotacji udzielanych spółdzielniom mieszkaniowym. Zastąpiła go ustawa z 18.12.1998 r. o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych, stanowiąca realizację zamierzeń Rządu określonych w „Założeniach polityki państwa w zakresie racjonalizacji użytkowania energii w sektorze komunalno – bytowym”. Zasadniczym jej celem było uzyskanie zmniejszenia zużycia energii dostarczanej m.in. do budynków mieszkalnych.

Zgodnie z tą ustawą głównym Źródłem finansowania przedsięwzięcia termomodernizacyjnego jest kredyt komercyjny, udzielany przez tzw. „banki kredytujące” (czytaj: komercyjne), w wysokości do 80% kosztu przedsięwzięcia. Okres jego spłaty nie może przekroczyć 10 lat. Po spełnieniu warunków określonych w ww. ustawie inwestor może uzyskać pomoc w formie premii termomodernizacyjnej wypłacanej, za pośrednictwem BGK, ze środków budżetu państwa. Premia ta zmniejsza kredyt w banku kredytującym o 25% kwoty wykorzystanego kredytu. (w rezultacie premia ta zamiast pomagać inwestorom - pomaga bankom, przysparzając im nowych klientów. 25% od wykorzystywanego kredytu stanowi tyle co odsetki bankowe. W zależności od aktualnego oprocentowania kredytu może to być jeszcze mniej).

W latach 1999-2004 (I półrocze) podjęto, w całym kraju, realizację 2,5 tys. przedsięwzięć termomodernizacyjnych; ich koszt wyniósł ponad 450 mln zł, a przyznane premie przekroczyły kwotę 76,0 mln zł. Dzięki nim osiągnięto oszczędność kosztów energii przekraczającą 56 mln zł rocznie.

Pomimo to - zdaniem NIK - osiągnięte efekty, w stosunku do prognozowanych w „Założeniach....”, były niewystarczające. W okresie 10 lat (licząc od daty wdrożenia programu racjonalizacji użytkowania energii) miała nastąpić istotna poprawa stanu technicznego ok. 50 tys. budynków, tj. rocznie ca 5 tys. W badanym okresie, tj. niemal 5 lat funkcjonowania tego programu, osiągnięto ok. 4% zakładanych efektów.
Jedną z przyczyn tak niskich efektów w porównaniu do „Założeń..” było wprowadzenie w ustawie z 18.12.1998 r. procedur wydłużających proces przyznania premii termomodernizacyjnej. Dopiero nowelizacja ustawy w 2001 r. zmieniająca te zasady spowodowała, że od II półrocza 2001 r. zwiększyło się zainteresowanie termomodernizacją.

Inną przyczyną była mało intensywna działalność informacyjna i edukacyjna. Nie podjęto bowiem działań związanych z proponowanym w „Założeniach ...” wprowadzeniem do programów szkół ponadpodstawowych treści dotyczących racjonalizacji użytkowania energii.

Nie stworzono warunków dla prezentacji energooszczędnych budynków nowowznoszonych lub podlegających termomodernizacji.

Nie wspierano tworzenia przez samorządy terytorialne sieci punktów konsultacyjnych, udzielających fachowych porad z zakresu termomodernizacji; nie było ich w żadnej ze skontrolowanych 7 gmin. W ramach jednorazowych akcji przekazywano jedynie materiały informacyjne, pn. „Mądry Polak przed budową – Dom przyjazny”.

Uchybienia i nieprawidłowości ujawnione przez NIK wskazują na potrzebę kontroli zarówno beneficjentów jak i banków kredytujących inwestorów tych przedsięwzięć.
Okazuje się bowiem, że w przypadku 7 inwestorów (na 35 skontrolowanych), tj. w 20%, BGK - na wniosek inwestora i po potwierdzeniu przez bank kredytujący spełnienia ustawowych wymogów - przyznał premie termomodernizacyjne, pomimo że m.in.:

prace przeprowadzono niezgodnie z wariantem optymalnym przyjętym w audycie lub o zawyżonym koszcie;
udzielono kredytu powyżej 80% kosztów realizacji przedsięwzięcia;
udzielono kredytu na termomodernizację budynków nie będących własnością samorządu terytorialnego.

Stwierdzono też, że ponad połowa skontrolowanych beneficjentów premii termomodernizacyjnych popełniła uchybienia i nieprawidłowości, skutkujące naruszeniem prawa. Wykazano, że 17 na 35 skontrolowanych podmiotów, tj. 43% zrealizowało przedsięwzięcia z jedno lub dwukrotnym naruszeniem przepisów prawa:

6 podmiotów (17% skontrolowanych), nie spełniło wymogów dotyczących formy projektu budowlanego określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,
6 podmiotów w procesie realizacji 32 inwestycji (9%) prowadziło nierzetelnie dzienniki budowy, co stanowiło naruszenie ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r.,
9 podmiotów ( 26%) nie zgłosiło właściwemu organowi nadzoru budowlanego zamiaru realizacji inwestycji lub jej zakończenia, albo nieprawidłowo realizowało ten obowiązek, co było niezgodne z ustawą Prawo budowlane.
3 inwestorów na 35 skontrolowanych, tj. 8,6% sporządziło audyty energetyczne dla 43 przedsięwzięć, po wcześniejszym - od 1 do 29 miesięcy - opracowaniu projektów budowlanych. Naruszono tym zasady uzyskania premii termomodernizacyjnej, określone w ustawie o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych stanowiące, że audyt energetyczny, wskazujący rozwiązania optymalne ze względu na koszy i oszczędności energii, stanowi założenia projektu budowlanego

Ponad 824 mln zł wykorzystano na wsparcie tych inwestycji na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska pod warunkiem uzyskania odpowiedniego efektu ekologicznego.

Poszczególne Wojewódzkie Fundusze Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej, przy udzielaniu pożyczek i dotacji na ten cel, stosowały niejednolite wymagania oraz preferencje w stosunku do wymagań ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych.

Np. przeprowadzona przez NIK kontrola działalności WFOśiGW w łodzi w latach 2000-2003 (I półrocze) wykazała, że w okresie tym przeznaczono 46,4 mln zł na dofinansowanie tych przedsięwzięć. Przy czym pożyczki i dotacje udzielano na podstawie złożonego wniosku, z wykazaniem efektu ekologicznego.

W latach 1999-2004 (I półrocze) podstawowym Źródłem zasilania Funduszu Termomodernizacji były środki budżetowe w wysokości 101,6 mln zł. środki FT przeznaczone na przyznanie premii termomodernizacyjnej na rok 2004 zostały wyczepane we wrześniu. Dotychczas nie podjęto starań – mimo zapisów „Założeń ...” – o zapewnienie możliwości uruchomienia środków z międzynarodowych instytucji finansowych, przeznaczonych na zasilenie tego Funduszu. Nie podjęto również działań, umożliwiających zasilenie Funduszu innymi środkami, tzw. pozabudżetowymi.
Zdaniem NIK, realizacja programu racjonalizacji użytkowania energii w sektorze komunalno-bytowym, wymaga zdecydowanego przyspieszenia.
Rozważyć należy zintensyfikowanie działań zmierzających do rozwoju programu termomodernizacji, przez:

uzgodnienie z Ministrem Edukacji wprowadzenia specjalistycznych bloków tematycznych do programów nauczania;
promocję efektywności energetycznej w środkach masowego przekazu; -przyspieszenia realizacji przykładowych rozwiązań termomodernizacyjnych i ich upowszechnianie.

Zasadnymi byłyby działania w celu wprowadzenia obowiązku stosowania zasad wynikających z ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych w przypadkach finansowania inwestycji energooszczędnych środkami funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Celowe byłoby też przyspieszenie prac nad wdrożeniem dyrektywy Wspólnoty Europejskiej z 16 grudnia 2002 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków wraz z zastosowaniem znakowania energetycznego budynków.

W następnych zakładkach pełen RAPORT NIK

Spis treści

SPIS TREśCI
1.    Wprowadzenie

2.    Podsumowanie wyników kontroli
2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności
2.2.   Synteza wyników kontroli
2.3. Uwagi końcowe i wnioski

3.    Ważniejsze wyniki kontroli
3.1.   Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych
3.2.   Istotne ustalenia kontroli
3.2.1.    Tworzenie warunków zrównoważonego rozwoju w mieszkalnictwie
3.2.2.    Organizacja Funduszu Termomodernizacji
3.2.3.    Prawidłowość sporządzania audytów energetycznych
3.2.4.    Rozpatrywanie wniosków o przyznanie premii termomodernizacyjnej
3.2.5.    Przyznawanie i przekazywanie premii termomodernizacyjnej
3.2.6.    Realizacja przedsięwzięć termomodernizacyjnych

4.      Informacj e dodatkowe o przeprowadzonej kontroli
4.1.   Przygotowanie kontroli
4.2.   Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli

5.      Załączniki
5.1.   Słowniczek ważniejszych pojęć
5.2.   Stan prawny dot. kontrolowanej działalności
5.3. Wykaz skontrolowanych podmiotów oraz jednostek organizacyjnych NIK, które przeprowadziły w nich kontrole
5.4.   Osoby zajmujące kierownicze stanowiska, odpowiedzialne za kontrolowaną działalność
5.5.   Szczegółowe tabele i zestawienia liczbowe
5.5.1. Wykaz banków kredytujących, wg stanu na dzień 30 czerwca 2004 r.
5.6.   Wykaz aktów prawnych dot. kontrolowanej działalności
5.7.   Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach kontroli
5.8.   Dane dotyczące wspierania inwestycji termomodernizacyjnych przez Narodowy Fundusz Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej i Wojewódzkie Fundusze Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej

Wprowadzenie

Temat : Realizacja przedsięwzięć termomodernizacyjnych w zasobach mieszkaniowych w latach 1999-2004 (I półrocze).
Numer: P/04/116
Cel: Celem kontroli było zbadanie i dokonanie oceny efektywności wspierania przez organy administracji publicznej rozwoju inwestycji termomodernizacyjnych, stopnia realizacji przez te organy założeń polityki energetycznej w zakresie poszanowania energii wykorzystywanej do celów grzewczych w zasobach mieszkaniowych oraz zasadności i efektywności wykorzystania środków budżetowych na realizację tych przedsięwzięć, w tym ocena:

tworzenia przez Rząd warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, uwzględniania wymogów ochrony środowiska oraz poprawy standardów energetycznych budynków,
racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na wspieranie przedsięwzięć termomodernizacyjnych,
dostosowania polskich regulacji prawnych do rozwiązań Unii Europejskiej z zakresu poszanowania energii w mieszkalnictwie.

Celem kontroli było również ujawnienie obszarów korupcjogennych, do których zalicza się:

zlecanie wykonania weryfikacji audytów energetycznych nieuprawnionym podmiotom,
realizacja zamówień publicznych na prace termomodernizacyjne z naruszeniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych,
wystawianie pozytywnych ocen weryfikacyjnych audytom sporządzonym z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy audytu energetycznego,
przyznawanie premii termomodernizacyjnych inwestorom, którzy zrealizowali przedsięwzięcie termomodernizacyjne niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Kontrolę przeprowadzono w 39 jednostkach organizacyjnych, tj. w: Ministerstwie Infrastruktury, Krajowej Agencji Poszanowania Energii S.A., Banku Gospodarstwa Krajowego, Banku Gospodarki żywnościowej, 7 urzędach gmin, 21 spółdzielniach mieszkaniowych i 7 innych podmiotach korzystających z kredytów na inwestycje termomodernizacyjne. Wykaz jednostek zawarto w pkt. 5.3. niniejszej informacji.

Kontrola została podjęta z inicjatywy własnej Najwyższej Izby Kontroli.
W kontroli koordynowanej przez Departament środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego uczestniczyło 7 Delegatur NIK w: Bydgoszczy, Katowicach, Lublinie, łodzi, Olsztynie, Szczecinie i Warszawie.
Badaniami kontrolnymi objęto lata 1999 - 2004 (I półrocze).

Kontrola została przeprowadzona na podstawie art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o NIK pod względem celowości, rzetelności, gospodarności i legalności, a w urzędach gmin na podstawie art. 2 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o NIK pod względem legalności, rzetelności i gospodarności.
Kontrola w spółdzielniach mieszkaniowych oraz w podmiotach korzystających z kredytów, na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy o NIK została przeprowadzona pod względem legalności i gospodarności.

Czynności kontrolne przeprowadzono w okresie od dnia 1 lipca do dnia 30 września 2004 r.
Ponadto, w trybie art. 29 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli zasięgnięto informacji w: Ministerstwie Gospodarki i Pracy, Narodowym Funduszu Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej, 16 Wojewódzkich Funduszach Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej, Narodowej Agencji Poszanowania Energii S.A., EkoFunduszu, Zrzeszeniu Audytorów Energetycznych
Najczęściej stosowane w Informacji skróty i oznaczenia:
MI                                        Ministerstwo Infrastruktury
MGiP                                   Ministerstwo Gospodarki i Pracy
b. UMiRM                        b. Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast
BGK                                 Bank Gospodarstwa Krajowego
BGż                                   Bank Gospodarki żywnościowej SA.
NAPĂ?                                  Narodowa Agencja Poszanowania Energii
ZAE                                   Zrzeszenie Audytorów Energetycznych
KAPĂ? S.A.                          Krajowa Agencja Poszanowania Energii SA.
NFOśiGW                          Narodowy Fundusz Ochrony środowiska i Gospodarki
Wodnej WFOśiGW          Wojewódzki Fundusz Ochrony środowiska i Gospodarki
Wodnej SM TBS               spółdzielnia mieszkaniowa towarzystwo budownictwa społecznego
ustawa termomodernizacyjna ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych
audyt                                 audyt energetyczny
BOS                                  Bank Ochrony środowiska SA.
BISE                                 Bank Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych SA.

Ocena kontr. działalności

2. Podsumowanie wyników kontroli
2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności
Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie ocenia wprowadzony system wspierania przedsięwzięć termomodernizacyjnych oparty o Fundusz Termomodernizacji.
Pozwoliło to rozszerzyć krąg podmiotów zainteresowanych przedsięwzięciami termomodernizacyjnymi, m.in. na wszystkich właścicieli i zarządców budynków mieszkalnych i zbiorowego zamieszkania, lokalnych sieci ciepłowniczych lub lokalnych Źródeł ciepła.

W kontrolowanym okresie podjęto realizację 2,5 tys. przedsięwzięć termomodernizacyjnych. Koszt wykonanych przedsięwzięć wyniósł ponad 450 min zł, a przyznane premie termomodernizacyjne przekroczyły kwotę 76,0 min zł. Dzięki zrealizowanym przedsięwzięciom osiągnięto oszczędność kosztów energii przekraczającą 56 mil zł rocznie.

Osiągnięte natomiast efekty systemu, w stosunku do prognozowanych w „Założeniach polityki państwa w zakresie racjonalizacji użytkowania energii w sektorze komunalno - bytowym", NIK ocenia jako niewystarczające. W okresie 10 lat, licząc od daty wdrożenia programu racjonalizacji użytkowania energii, miała nastąpić istotna poprawa stanu technicznego ok. 50 tys. budynków, tj. rocznie ca 5 tys. obiektów. W badanym okresie, tj. w ciągu niemal 5 lat funkcjonowania tego programu w związku z przeprowadzoną termomodernizacją osiągnięto dotychczas ok. 4% zakładanych efektów.

Jedną z przyczyn tak niskich efektów w porównaniu do „Założeń ..." było wprowadzenie w ustawie o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych procedur wydłużających proces przyznania premii termomodernizacyjnej. Nowelizacja tej ustawy w 2001 r. zmieniająca zasady przyznania premii termomodernizacyjnej spowodowała, że od II półrocza 2001 r. zwiększyło się zainteresowanie termomodernizacją.

Również prowadzenie mało intensywnej działalności informacyjnej i edukacyjnej osłabiło tempo realizacji przyjętych „Założeń....".
Ujawnione uchybienia i nieprawidłowości wskazują także na potrzebę kontroli zarówno beneficjentów jak i banków kredytujących inwestorów tych przedsięwzięć.
Zdaniem NIK, realizacja programu racjonalizacji użytkowania energii w sektorze komunalno-bytowym, wymaga zdecydowanego przyspieszenia.

Synteza wyników kontroli

Minister Infrastruktury i b. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, pomimo przygotowania i wdrożenia systemu wspierania przedsięwzięć termomodernizacyjnych, nie zapewnili odpowiedniej dynamiki realizacji „Założeń polityki państwa w zakresie racjonalizacji użytkowania energii w sektorze komunalno-bytowym ".

W ciągu ponad 5 lat od wejścia w życie ustawy zrealizowano ca 4% przedsięwzięć termomodernizacyjnych ujętych w „Założeniach...".

Wprowadzone ustawą o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych wymogi przyznawania premii termomodernizacyjnej nie były korzystne dla inwestorów i nie zachęciły do podjęcia przedsięwzięć energooszczędnych. Dopiero po nowelizacji w 2001 r. ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych, m.in. w zakresie przyznawania premii termomodernizacyjnej po zakończeniu inwestycji zwiększyła się liczba przedsięwzięć energooszczędnych.
Nie zapewniono dostosowania przepisów prawa do wymogów Unii Europejskiej. Kontrola wykazała, że prognozowane efekty wynikające z „Założeń polityki państwa w zakresie racjonalizacji użytkowania energii w sektorze komunalno - bytowym", przyjętych przez Radę Ministrów w dniu 3 paŹdziernika 1995 r. realizowano ze znacznym opóŹnieniem.

Pomimo upływu ok. 50% czasu wyznaczonego na zrealizowanie „Założeń..." osiągnięto dotychczas tylko ok. 4% zakładanych efektów inwestycji energooszczędnych, tj. ca 2 tys. budynków z prognozowanych 50tys. w okresie 10 lat.

Koszt zrealizowanych przedsięwzięć termomodernizacyjnych w budynkach mieszkalnych, użyteczności publicznej i zbiorowego zamieszkania w latach 1999-2004 (I półrocze) wyniósł 453,2 mil zł. Przyznano ogółem blisko 1950 premii termomodernizacyjnych, na kwotę 76,1 mil zł.

W ocenie NIK, kontynuowanie działań, na dotychczasowym poziomie, nie zapewni osiągnięcia w ciągu kolejnych 5 lat, przyjętej w „Założeniach ...." skali przedsięwzięć termomodernizacyjnych. Wprowadzona ustawa o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych określiła, że przekazanie premii termomodernizacyjnej, następowało po spłaceniu 75% kwoty wykorzystanego kredytu wraz z naliczonymi odsetkami. Stworzone warunki były mało zachęcające do podejmowania inwestycji energooszczędnych, np. w 1999 r. podjęto realizację 144 przedsięwzięć termomodernizacyjnych, stąd nowelizacją ustawy w 2001 r. m.in. wydłużono do 10 lat okres spłaty kredytu oraz wprowadzono zasadę przekazywania premii termomodernizacyjnej po zrealizowaniu przedsięwzięcia.

Nie podjęto działań związanych z proponowanym w „Założeniach ..." wprowadzeniem do programów szkół ponadpodstawowych treści dotyczących racjonalizacji użytkowania energii.

Nie stworzono warunków dla prezentacyjnych energooszczędnych realizacji - budynków nowo wznoszonych lub podlegających termomodernizacji.

Nie wspierano tworzenia przez samorządy terytorialne sieci punktów konsultacyjnych, udzielających porad w zakresie termomodernizacji.

W ramach jednorazowych akcji przekazywano materiały informacyjne, pn. „Mądry Polak przed budową - Dom przyjazny". W żadnej z 7 skontrolowanych gmin nie zorganizowano, określonych w „Założeniach..." punktów konsultacyjnych, udzielających porad w zakresie realizacji przedsięwzięć termomodernizacyjnych.

Do czasu zakończenia kontroli nie dostosowano polskich przepisów prawa do wymagań dyrektywy 2002/91/WE z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków.

BGK

Działania Banku Gospodarstwa Krajowego prowadzącego obsługę Funduszu Termomodernizacji były na ogół prawidłowe. Zawarto umowy o współpracy z 30 bankami kredytującymi inwestorów. Odrębnie uregulowano sposób gospodarowania środkami Funduszu.

Nie prowadzono natomiast kontroli prawidłowości realizacji zawartych z bankami kredytującymi umów o współpracy w zakresie trybu i terminów rozliczeń z tytułu przekazywania premii termomodernizacyjnych, co skutkowało działaniami nielegalnymi i nierzetelnymi Współdziałające z BGK banki kredytujące zawarły umowy kredytu z inwestorami przedsięwzięć termomodernizacyjnych pomimo niespełnienia przez nich wymogów określonych przepisami prawa.

Bank Gospodarstwa Krajowego stworzył warunki do realizowania ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych, zawierając umowy z 30 bankami kredytującymi, które posiadały swoje jednostki organizacyjne na terenie całego kraju.

BGK nie przeprowadził w badanym okresie kontroli realizacji umów zawartych z bankami kredytującymi o współpracy w zakresie trybu i terminów rozliczeń z tytułu przekazywania premii termomodernizacyjnych oraz przekazywania wynagrodzenia prowizyjnego. Uprawnienia takie określono w umowach zawartych z bankami kredytującymi. Kontrola NIK wykazała, że umowy zrealizowano z nieprawidłowościami i uchybieniami, min.:

Na 60 skontrolowanych w BGK wniosków o przyznanie premii termomodernizacyjnej i umów kredytu w 9 przypadkach, tj. 15% stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia w ich rozpatrywaniu, w tym m.in. dopuszczono do:

przyznania premii termomodernizacyjnych na inwestycje, które zostały zrealizowane przed sporządzeniem oceny weryfikacyjnej audytu energetycznego,
wielotygodniowego opóŹnienia, w stosunku do 2-tygodniowego terminu określonego w umowie kredytu, przekazania przez banki kredytujące do BGK powiadomienia o wypełnieniu przez inwestora wymogów związanych z uzyskaniem premii termomodernizacyjnej, określonych w art. 6 ust. 1 ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych,
naruszenia dziesięcioletniego terminu spłaty kredytu, określonego w art. 4 pkt 1 ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych,
niezgodności terminów spłaty kredytów określonych w umowach kredytu i harmonogramach spłat kredytów, stanowiących integralną część tych umów.• Skontrolowany Bank Gospodarki żywnościowej S.A. zawarł 3 umowy kredytu na sfinansowanie zrealizowanych przedsięwzięć termomodernizacyjnych. Było to niezgodne z postanowieniami umowy zawartej z BGK i wbrew trybowi oraz zasadom udzielania premii termomodernizacyjnych określonych w ustawie o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych stanowiących, że przyznana premia termomodernizacyjna zaliczana jest na spłatę wykorzystanego kredytu na realizację przedsięwzięcia ter momoder nizacyj nego, a nie na refinansowanie kosztów zrealizowanej inwestycji (str. 45).

Na 35 skontrolowanych inwestorów przedsięwzięć termomodernizacyjnych w 7 przypadkach, tj. w 20%, BGK na wniosek inwestora i potwierdzeniu przez bank kredytujący spełnienia ustawowych wymogów przyznał premie termomodernizacyjne, pomimo że min.:

w 5 przypadkach przedsięwzięcia termomodernizacyjne zostały zrealizowane niezgodnie z wariantem optymalnym przyjętym w audycie lub o zawyżonym koszcie, a oddziały banków: Banku Ochrony środowiska SA., Banku Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych S.A. i Banku Handlowego S.A., wbrew Â§ 8 umowy o współpracy zawartej z BGK i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy 0 wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych potwierdziły spełnienie przez inwestora warunków do wypłaty premii,
Oddziały BISE SA. zawarły umowy kredytu, pomimo niespełnienia przez inwestorów, wymogów określonych art. 4 pkt 1 ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych, tj. udzielono kredytu powyżej 80% kosztów realizacji przedsięwzięcia termomodernizacyjnego lub na termomodernizację budynków niestanowiących własności jednostki samorządu terytorialnego, co było niezgodne z określoną w art. 2 pkt 2 lit. c zasadą przyznawania premii termomodernizacyjnej

2.2. W latach 1999-2004 (I półrocze) podstawowym Źródłem zasilania Funduszu Termomodernizacji były środki budżetowe w wysokości 101,6 min zł. środki FT przeznaczone na przyznanie premii termomodernizacyjnej na rok 2004 zostały we wrześniu ub. r. wyczerpane. BGK o niedoborze środków poinformował Ministra Finansów i Ministra Infrastruktury oraz banki kredytujące.
Dotychczas nie zrealizowano „Założeń ..." w zakresie podjęcia starań zapewniających możliwość uruchomienia środków z międzynarodowych instytucji finansowych, przeznaczonych na zasilenie Funduszu Termomodernizacji.

Nie podjęto również działań, umożliwiających zasilenie Funduszu innymi środkami, tzw. pozabudżetowymi

2.3. Od dnia 1 stycznia 1999 r., tj. w okresie 1,5 roku od wejścia w życie ustawy z dnia 18.12.1998 r. o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych obsługa Funduszu prowadzona była według ogólnych zasad działania Banku. Dopiero dnia 17 lipca 2000 r., zarządzeniem Prezesa Zarządu wprowadzono szczegółową regulację zasad gospodarowania środkami Funduszu Termomodernizacji .

Uchybienia beneficjentów

3. Stwierdzono, te ponad połowa skontrolowanych podmiotów -beneficjentów premii termomodernizacyjnych popełniła uchybienia i nieprawidłowości związane z realizacją przedsięwzięć termomodernizacyjnych, skutkujące naruszeniem prawa.

3.1. Wykazano, że 17 na 35 skontrolowanych podmiotów, tj. 49%, zrealizowało przedsięwzięcia termomodernizacyjne z naruszeniem jedno lub dwukrotnym przepisów prawa:

6 podmiotów, co stanowiło 17% skontrolowanych, nie spełniło wymogów dotyczących formy projektu budowlanego określonych Â§ 3 ust. 1 pkt 5, Â§ 5 oraz Â§ 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,
6 podmiotów w procesie realizacji 32 inwestycji (9%) prowadziło nierzetelnie dzienniki budowy, co stanowiło naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane3 oraz Â§ 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r.,
9 podmiotów, tj. 26% nie dopełniło obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego zamiaru realizacji inwestycji lub zakończenia albo nieprawidłowo realizowało ten obowiązek, co było niezgodne z art. 41 ust. 4, art. 54 i art. 59 ust. 4a ustawy Prawo budowlane

3.2. Ustalono, że 3 inwestorów na 35 skontrolowanych, tj. 6%, sporządziło audyty energetyczne dla 43 przedsięwzięć, po wcześniejszym - od 1 do 29 miesięcy -opracowaniu projektów budowlanych. Takim działaniem naruszono zasady uzyskania premii termomodernizacyjnej, określone w art. 2 pkt. 5 ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych stanowiące, że audyt energetyczny określający wskazanie rozwiązania optymalnego ze względu na koszty i oszczędność energii, stanowi założenia projektu budowlanego.

4 Stwierdzono przypadki naruszenia przepisów ustawy o zamówieniach publicznych przez skontrolowane podmioty obowiązane do wyboru wykonawcy prac termomodernizacyjnych z zastosowaniem zasad, formy i trybu udzielania zamówień publicznych. Było to działanie nielegalne i nierzetelne.

4.1. Spośród skontrolowanych 35 podmiotów, 9 podmiotów było obowiązanych do wyboru wykonawcy robót budowlanych w trybie zamówień publicznych, tj. 7 gmin, Starostwo Powiatowe i spółdzielnia mieszkaniowa, która realizowała inwestycję dofinansowaną środkami EkoFunduszu.

Stwierdzono, że 3 z tych podmiotów, spółdzielnia mieszkaniowa, gmina i Starostwo Powiatowe, dokonując wyboru wykonawcy, naruszyły przepisy ustawy o zamówieniach publicznych.

5. Dotychczas nie zrealizowano określonego w „Założeniach..." rozwiązania polegającego na utworzeniu systemu zwolnień podatkowych dla inwestorów realizujących przedsięwzięcia termomodernizacyjne.

5.1. Spośród 60 skontrolowanych wniosków o przyznanie premii termomodernizacyjnej i dołączonych do nich umów kredytu, w 52 umowach kredytu, tj. 87% określono, że na wniosek kredytobiorcy w harmonogramie spłaty kredytu ustalono maksymalną kwotę raty kapitałowej wraz znaleŹnymi odsetkami spłaty w wysokości przewyższającej 1/12 kwoty rocznych oszczędności kosztów energii, uzyskanych w wyniku realizacji przedsięwzięcia termomodernizacyjnego.

5.2. Inwestorzy spłacali udzielony kredyt wciągu jednego roku. W tych przypadkach podstawowe zabezpieczenie kredytu stanowiła lokata środków. Spośród 35 skontrolowanych inwestorów przedsięwzięć termomodernizacyjnych 7 inwestorów, tj. 20%, w przypadku realizacji 169 inwestycji, co stanowiło blisko połowę ogółem zrealizowanych przez ww. podmioty przedsięwzięć termomodernizacyjnych, całą kwotę kredytu spłaciło w tym samym roku, w którym został zaciągnięty kredyt lub przed terminem określonym w umowie kredytu, tj. w kilka miesięcy po uzyskaniu kredytu (SM „Jaroty" w Olsztynie).
Powyższe przypadki, świadczą, że inwestorzy posiadając środki własne, zaciągali kredyty z uwagi na możliwość uzyskania premii termomodernizacyjnej. Zdaniem NIK należałoby stworzyć system odpowiednich zwolnień podatkowych dla inwestorów realizujących przedsięwzięcia termomodernizacyjne ze środków własnych, przy zachowaniu pozostałych wymogów ustawowych.

6. Ustalono istotne zaangażowanie innych środków zaliczanych do finansów publicznych na finansowanie inwestycji energooszczędnych. środki w wysokości ponad 824 min zł były wykorzystywane na wsparcie tych inwestycji na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska pod warunkiem uzyskania odpowiedniego efektu ekologicznego.

6.1.   Narodowy Fundusz Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej oraz 16 Wojewódzkich Funduszy Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej w latach 1999 - 2004 (I półrocze) udzieliły: 2264 pożyczki na kwotę ogółem 660,1 mil zł, w tym NFOśiGW udzielił 121 pożyczek na kwotę 16,1 mil zł oraz 1827 dotacji na kwotę ogółem 263,1 mil zł, w tym NFOśiGW udzielił 96 dotacji na kwotę 29,2 mil zł.
Ponadto, środki ww. funduszy zostały przeznaczone na udzielenie, za pośrednictwem banków komercyjnych,    3096 kredytów na kwotę ogółem 164,1 mil zł, w tym ze środków NFOśiGW udzielono 177 kredytów na kwotę 75,9 mil zł.

6.2.   Poszczególne WFOśiGW stosowały przy udzielaniu pożyczek i dotacji na przedsięwzięcia termomodernizacyjne niejednolite wymagania oraz stosowały preferencyjne zasady w stosunku do wymagań ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych.
Np. przeprowadzona przez NIK kontrola działalności Wojewódzkiego Funduszu Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej w łodzi w latach 2000-2003 (I półrocze) wykazała, że w okresie 2001 - 2003 (I półrocze) przeznaczono 46,4 mil zł na dofinansowanie przedsięwzięć termomodernizacyjnych. Pożyczki i dotacje udzielano na ten cel na podstawie złożonego wniosku, z wykazaniem efektu ekologicznego.

7. Stwierdzono podczas kontroli wydatkowanie z naruszeniem prawa - 2.588,8 tys. zł i inne nieprawidłowości finansowe w kwocie   61,7 tys. zł. Kwota,   wobec której NIK podjęła działania w celu jej odzyskania wyniosła 533,4 tys. zł. Dotychczas odzyskano 3,8 tys. zł.

Uwagi końcowe i wnioski

W świetle ustaleń kontroli, niezależnie od konieczności realizacji wniosków przekazanych skontrolowanym jednostkom, niezbędne jest podjęcie działań przez:
I. Ministra Infrastruktury w porozumieniu z Ministrem Finansów w zakresie:

Rozważenia możliwości rozszerzenia systemu wspierania przedsięwzięć termomodernizacyjnych poprzez wprowadzenie zwolnień podatkowych w przypadku nie zaciągania kredytu przy spełnieniu określonych wymogów wynikających z ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych.
Podjęcia starań zapewniających możliwość uruchomienia środków z międzynarodowych instytucji finansowych przeznaczonych na zasilenie Funduszu Termomodernizacji.

II. Ministra Infrastruktury w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów w zakresie:

Podjęcia działań w celu szerokiego upowszechniania w gminach informacji o możliwości otrzymania premii termomodernizacyjnej przy realizacji przedsięwzięć termomodernizacyjnych.
Podjęcia starań w celu promowania organizowania przez samorząd terytorialny punktów konsultacyjno-doradczych dla potencjalnych inwestorów przedsięwzięć energooszczędnych oraz udzielania pomocy gminom przy podejmowaniu tych działań.

III. Ministra Infrastruktury w porozumieniu z Ministrem środowiska w zakresie:

Podjęcia działań w celu wprowadzenia obowiązku stosowania określonych zasad wynikających z ustawy o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych w przypadkach finansowania inwestycji energooszczędnych środkami funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

IV. Ministra Infrastruktury w zakresie:

Rozważenia możliwości prowadzenia monitorowania systemu wspierania termomodernizacji z uwzględnieniem oceny realizacji „Założeń polityki państwa w zakresie racjonalizacji użytkowania energii w sektorze komunalno - bytowym".
Zintensyfikowania działań zmierzających do rozwoju programu termomodernizacji, przez:

uzgodnienie z Ministrem Edukacji Narodowej i Sportu wprowadzenia specjalistycznych bloków tematycznych do programów nauczania,
prowadzenia promocji efektywności energetycznej w środkach masowego przekazu,
spowodowanie przyspieszenia realizacji przykładowych rozwiązań termomodernizacyjnych i ich upowszechnianie.

Przyspieszenia prac związanych z wdrożeniem dyrektywy 2002/91 /WE z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, wraz z zastosowaniem znakowania energetycznego budynków.

V. Prezesa Zarządu Banku Gospodarstwa Krajowego w zakresie:

Wdrożenia systemu kontroli realizacji postanowień umów o współpracy zawartych z bankami kredytującymi.
Podjęcia działań w celu zasilenia Funduszu Termomodernizacji innymi środkami pozabudżetowymi w porozumieniu z Ministrem Infrastruktury i Ministrem Finansów.

Wyniki-Stan prawny

Zasady wspierania przedsięwzięć termomodernizacyjnych

Podstawowym aktem prawnym regulującym problematykę termomodernizacji jest ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych, zwana dalej ustawą.

Ustawa określa m.in.: zasady wspierania przedsięwzięć termomodernizacyjnych, mających na celu zmniejszenie zużycia energii dostarczanej do budynków mieszkalnych, zmniejszenie strat energii w lokalnych sieciach ciepłowniczych oraz zasilających je lokalnych Źródłach ciepła, całkowitą lub częściową zamianę konwencjonalnych Źródeł energii na Źródła niekonwencjonalne, w tym Źródła odnawialne; zasady tworzenia Funduszu Termomodernizacji i dysponowania jego środkami (art. 1).

Przepis art. 3 określa elementy audytu energetycznego9, który powinien zawierać w szczególności:

dane identyfikacyjne budynku, lokalnego Źródła ciepła, lokalnej sieci ciepłowniczej oraz ich właściciela,
ocenę stanu technicznego budynku, lokalnego Źródła ciepła lokalnej sieci ciepłowniczej,
opis możliwych wariantów realizacji przedsięwzięcia termomodernizacyjnego,
wskazanie optymalnego wariantu przedsięwzięcia termomodernizacyjnego.

Zgodnie z art. 4 ustawy10 premia termomodernizacyjna przysługuje inwestorowi, jeżeli ze zweryfikowanego, zgodnie z art. 5 ust. 3, audytu energetycznego wynika, że:

kredyt udzielony na realizację przedsięwzięcia termomodernizacyjnego nie przekroczy 80% jego kosztów, a okres spłaty kredytu pomniejszonego o premię termomodernizacyjna nie przekroczy 10 lat,
miesięczne raty spłaty kredytu wraz z odsetkami nie są mniejsze od raty kapitałowej powiększonej o należne odsetki i nie są większe od równowartości 1/12 kwoty rocznych oszczędności kosztów energii, uzyskanych w wyniku realizacji przedsięwzięcia termomodernizacyjnego; na wniosek inwestora bank kredytujący może ustalić wyższe raty spłaty kredytu. Premie termomodernizacyjne przyznaje Bank Gospodarstwa Krajowego, w granicach wolnych środków Funduszu. Bank Gospodarstwa Krajowego okresowo informuje banki kredytujące o stanie wolnych środków Funduszu (art. 4a ustawy11). Przepis art. 5 ustawy12 stanowi, że inwestor składa do Banku Gospodarstwa Krajowego za pośrednictwem banku kredytującego, wniosek o przyznanie premii termomodernizacyjnej, do którego dołącza audyt energetyczny. Bank kredytujący, przekazując Bankowi Gospodarstwa Krajowego dokumenty, o których mowa wyżej, dołącza do nich umowę kredytu zawartą pod warunkiem przyznania premii termomodernizacyjnej. W przypadku okresowego braku wolnych środków Funduszu, Bank Gospodarstwa Krajowego zawiadamia inwestora i bank kredytujący o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o przyznanie premii termomodernizacyjnej. Wnioski pozostawione bez rozpatrzenia są rozpatrywane w pierwszej kolejności, po uzyskaniu wolnych środków na rachunku Funduszu. Bank Gospodarstwa Krajowego dokonuje weryfikacji audytu energetycznego albo zleca wykonanie takiej weryfikacji innym podmiotom. O negatywnej weryfikacji audytu energetycznego Bank Gospodarstwa Krajowego zawiadamiania inwestora i bank kredytujący. W przypadku pozytywnej weryfikacji audytu energetycznego oraz stwierdzenia, że zostały spełnione warunki kredytowania, o których mowa w art. 4, Bank Gospodarstwa Krajowego zawiadamia inwestora i bank kredytujący o przyznaniu premii termomodernizacyjnej i jej wysokości, której wypłata następuje po spełnieniu warunków określonych w art. 6 ust. 1. Odpowiednio stosuje się ten sam tryb postępowania w przypadku zmiany umowy kredytu dotyczącej zakresu przedsięwzięcia termomodernizacyjnego, kwoty kredytu lub terminu jego spłaty.

Zgodnie z art. 6 ustawy13 Bank Gospodarstwa Krajowego przekazuje premie termomodernizacyjne bankowi kredytującemu, jeżeli przedsięwzięcie termomodernizacyjne:

zostało zrealizowane zgodnie z projektem budowlanym,
zostało zakończone w terminie określonym w umowie kredytu.

Bank kredytujący zalicza przekazaną premię termomodernizacyjną na spłatę wykorzystanego przez inwestora kredytu.
Zasady współpracy Banku Gospodarstwa Krajowego z bankiem kredytującym w zakresie trybu i terminów rozliczeń z tytułu przekazywania premii termomodernizacyjnych oraz przekazywania wynagrodzenia, o którym mowa w art. 13, określa umowa (art. 7 ustawy).

Zgodnie z art. 13 ustawy wynagrodzenie prowizyjne pobiera Bank Gospodarstwa Krajowego od inwestora z tytułu przyznania premii termomodernizacyjnej nie wyższe niż 0,6% kwoty przyznanej premii termomodernizacyjnej. Bank kredytujący potrąca wynagrodzenie, z pierwszej transzy udzielanego kredytu i przekazuje je Bankowi Gospodarstwa Krajowego.

Wysokość wynagrodzenia prowizyjnego, pobieranego przez Bank Gospodarstwa Krajowego z tytułu przyznania premii termomodernizacyjnej określił Minister Finansów w rozporządzeniu z dnia 27 grudnia 2001 r.14.
Szczegółowy zakres i formy audytu energetycznego Minister Infrastruktury określił w rozporządzeniu z dnia 15 stycznia 2002 r.15, natomiast szczegółowe zasady i tryb weryfikacji audytu energetycznego w rozporządzeniu z dnia 15 stycznia 2002 r.16. W Banku Gospodarstwa Krajowego tworzy się Fundusz Termomodernizacji (art. 9 ust. 1 ustawy).

Na Fundusz składają się:

środki przekazywane z budżetu państwa - w wysokości określonej w ustawie budżetowej,
odsetki od lokat środków Funduszu w bankach,
wpływy z inwestycji środków Funduszu w papiery wartościowe emitowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski oraz w papiery wartościowe określające świadczenia pieniężne, gwarantowane lub poręczone przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski, a także w jednostki uczestnictwa funduszy rynku, o których mowa w art. 178 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz.U. Nr 146 poz. 1546)
darowizny i zapisy,
inne wpływy.

W przypadku odsetek od lokat środków Funduszu w bankach, suma kwot, w jednym banku lub w grupie banków powiązanych ze sobą kapitałem lub organizacyjne, nie może przekroczyć 15% okresowo wolnych środków Funduszu (art. 10 ustawy).

Zgodnie z art. 11 ustawy środki Funduszu przeznacza się na:

wypłatę przyznanych premii termomodernizacyjnych,
pokrycie kosztów weryfikacji audytów energetycznych do wysokości nie przekraczającej 3% środków Funduszu,
pokrycie kosztów obsługi Funduszu,
pokrycie kosztów promocji Funduszu.

Okresowo wolne środki Funduszu mogą być:

lokowane w innych bankach, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 2,
inwestowane w papiery wartościowe lub jednostki uczestnictwa, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt3.

Zgodnie z art. 12 ustawy Bank Gospodarstwa Krajowego wyodrębnia w swoim planie finansowym plan finansowy Funduszu, opracowany w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast19, sporządza dla Funduszu odrębny bilans oraz rachunek zysków i strat, wchodzące w skład sprawozdania finansowego banku.

Projekt planu finansowego Funduszu podlegał uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego w trybie określonym w ustawie z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48 poz. 550 ze zm.). Bank Gospodarstwa Krajowego składał Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast21, w terminie do końca miesiąca następującego po każdym kwartale, informacje o wysokości przyznanych premii termomodernizacyjnych, przewidywanych terminach ich przekazania oraz o wypłaconych premiach termomodernizacyjnych. Bank Gospodarstwa Krajowego składał Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w okresach kwartalnych sprawozdania z realizacji planu finansowego Funduszu (art. 12 ust. 3 ustawy).

Zadania i zakres działalności oraz organizację Banku Gospodarstwa Krajowego określa ustawa z dnia 14 czerwca 2003 r.24 Do podstawowych celów działalności BGK, w zakresie określonym ustawą oraz odrębnymi przepisami należy wspieranie rządowych programów społeczno-gospodarczych oraz programów samorządności lokalnej i rozwoju regionalnego, realizowanych z wykorzystaniem środków publicznych (art. 4).

Do zadań BGK należy m.in.: obsługa funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych BGK na podstawie odrębnych ustaw (art. 5 ust. 1 pkt 2). Zgodnie ze statutem Banku Gospodarstwa Krajowego nadanego rozporządzeniem z dnia 27 sierpnia 2002 r. przez Ministra Skarbu Państwa25, Bank realizuje zadania związane z obsługą funduszy ustawowych, powierzonych lub przekazanych BGK na podstawie odrębnych ustaw, w szczególności związane z obsługą m.in. Funduszu Termomodernizacji (Â§ 6 ust. 1 pkt 3).

Prawo energetyczne

Zgodnie z art. 1 Dyrektywy Rady 93/76/EWG z dnia 13 września 1993 r. w celu ograniczenia emisji ditlenku węgla poprzez poprawienie wydajności energetycznej (SAVE) celem niniejszej dyrektywy jest realizacja przez Państwa Członkowskie zadania ograniczenia emisji ditlenku węgla dzięki poprawie efektywności energetycznej, w szczególności przez sporządzenie i realizację programu w następujących dziedzinach: energetyczna certyfikacja budynków, naliczanie kosztów ogrzewania, klimatyzacji i ciepłej wody na podstawie rzeczywistego zużycia, finansowanie przez osoby trzecie inwestycji mających na celu poprawę wydajności energetycznej w sektorze publicznym, izolacja termiczna nowych budynków, regularna inspekcja kotłów grzewczych, audyty energetyczne w przedsiębiorstwach o wysokim zużyciu energii.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwem i energią. Celem ustawy jest min. tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, uwzględniania wymogów ochrony środowiska oraz ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów (art. 1).

Naczelnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach polityki energetycznej był Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Zadania Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w zakresie polityki energetycznej obejmowały min.:

przygotowanie, w porozumieniu z właściwymi ministrami, założeń polityki energetycznej oraz koordynowanie jej realizacji,
określenie szczegółowych warunków planowania i funkcjonowania systemów zaopatrzenia w paliwa i energię w trybie i zakresie ustalonym w ustawie,
współdziałanie z wojewodami i samorządami terytorialnymi w sprawach planowania i realizacji systemów zaopatrzenia w paliwa i energię (art. 12).

Zgodnie z art. 15 tej ustawy założenia polityki energetycznej państwa (na wniosek Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Rada Ministrów określa założenia polityki energetycznej państwa), powinny być opracowane zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju kraju i określać w szczególności:

ocenę bezpieczeństwa energetycznego państwa,
działania w zakresie ochrony środowiska,
politykę inwestycyjną i inne.

Zadania z zakresu spraw regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji realizuje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, który jest centralnym organem administracji rządowej (art. 21 ust. 1 i 2). Prezes URE wykonuje zadania przy pomocy Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 4).

Prezes URE reguluje działalność przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą i założeniami polityki energetycznej państwa, zmierzając do minimalizacji kosztów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii (art. 23 ust. 1). Zakres kompetencji i obowiązków Prezesa URE określa art. 23 ww. ustawy.

Realizacja procesów budowlanych

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane normuje działalność projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1).

W prawie budowlanym przyjęto zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28).
Wyjątkiem od zasady uzyskania pozwolenia na budowę są przepisy art. 29-31 ustawy. Zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robot budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.

Pojęcie „roboty budowlane" określa art. 3 pkt 7, który stanowi, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Przepis art. 32 ust. 4 określa jakie kryteria musi spełnić inwestor ubiegający się opozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę można wydać wyłącznie temu kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast art. 33 ust. 2 zawiera katalog dokumentów jakie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Wymagania, jakim powinien odpowiadać projekt budowlany zostały określone w art. 34 ust. 3. Wymagania te zostały uszczegółowione w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów ust. 3 oraz art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji. Zawiadomienia, o którym mowa wyżej, dokonuje się co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania (art. 54 ust. 1 i 2).

Pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane w przypadkach określonych w art. 55, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2).

Katalog dokumentów, które należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie określono w art. 57.

Ustawa w art. 17 określiła uczestników procesu budowlanego, którymi są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 właściwy organ może w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, a także obowiązek zapewnienia nadzoru autorskiego, w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych, bądŹ przewidywanym wpływem na środowisko.

Przepisy art. 22 i art. 23 określają obowiązki i uprawnienia kierownika budowy. Ustawa w art. 24 zabrania łączenia funkcji kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego. Te same przepisy stosuje się odpowiednio do kierownika robót.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w art. 46-57 uregulowała postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy przez przedsięwzięcie rozumie się m.in. inwestycję budowlaną.

Ustawa o zamówieniach publicznych

Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych określała m.in. zasady, formy i tryb udzielania zamówień publicznych (art. 1).

Zakres podmiotowy ustawy uregulowano w art. 4 ustawy. Ustawę stosuje się między innymi do zamówień publicznych, udzielanych przez: jednostki sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, państwowe jednostki organizacyjne, oraz komunalne jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 do stosowania ustawy obowiązane były również inne podmioty, jeżeli ponad 50 % wartości udzielonego przez nie zamówienia jest finansowane ze środków publicznych lub bezpośrednio przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1.

Zakres przedmiotowy ustawy określony był w art. 3, zgodnie z którym ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych na dostawy, usługi lub roboty budowlane. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy zawierał katalog wyłączeń, co do których nie stosuje się ustawy o zamówieniach publicznych, w tym pkt. 7 stanowił, że ustawy nie stosuje się do zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 6.000 Euro.
Regulacja prawa obowiązywała do dnia 2 marca 2004 r. Od 2 marca 2004 r. podmioty są obowiązane do stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

Naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych określa art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 165 ust.l ww. ustawy kierownik jednostki sektora finansów publicznych (jednostki korzystającej ze środków publicznych) oraz kierownik jednostki nadrzędnej, a także organ kontroli obowiązany jest niezwłocznie zawiadomić właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych o ujawnionym naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.

Uwarunkowania ekonomiczno-organizacyjne

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi m.in., że Polska zapewnia ochronę środowiska kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, jak również obowiązano władze publiczne do przygotowania i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom.

Problem zrównoważonego rozwoju w mieszkalnictwie obejmuje m.in. unowocześnienie systemu ogrzewania lokali mieszkalnych, w tym wykorzystanie Źródeł energii niekonwencjonalnej; modernizację sieci cieplnej i wodociągowej; termomodernizację zasobów budowlanych; racjonalizację zużycia wody.
Działania mające na celu wdrożenie zasad oszczędnego użytkowania energii podejmowane są od ponad 10 lat. I tak:

- W roku 1995 r. opracowano „Założenia polityki państwa w zakresie racjonalizacji użytkowania energii w sektorze komunalno-bytowym", zwane dalej „Założeniami", które opracowano w wyniku skierowania przez Komisje Sejmowe RP: Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej; Systemu Gospodarczego i Przemysłu; Ochrony środowiska i Zasobów Naturalnych do Rady Ministrów Dezyderatu w sprawie racjonalizacji użytkowania energii w sektorze komunalno-bytowym.

- W latach 1995 - 1997 działania Rządu na rzecz oszczędzania energii cieplnej polegały na dofinansowaniu spółdzielniom mieszkaniowym kosztów usuwania wad technologicznych, w tym przemarzania ścian oraz modernizacji instalacji cieplnej. W tym okresie, co rok w ustawach budżetowych ustalano kwoty dotacji dla tych spółdzielni na dopłaty do centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz na usuwanie wad technologicznych i instalację urządzeń do pomiaru i regulacji zużycia ciepła i wody w spółdzielczych zasobach mieszkaniowych. Kwoty te wynosiły w roku 1995 - 522,l mln zł, w 1996 r. - 44,6 mln zł, a w roku 1997 - 44,9 mln zł.
Udzielone kwoty dotacji wyniosły w roku 1995 - 10,0 mln zł, w 1996 r. - 39,9 mln zł, a w roku 1997 - 49,8 mln zł. Stosowanie dotacji do przedsięwzięć realizowanych tylko przez spółdzielnie mieszkaniowe stwarzało preferencje tylko dla jednego rodzaju podmiotów gospodarczych.

Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych, stanowiąca realizację zamierzeń Rządu określona w ww. „Założeniach...", zastąpiła funkcjonujący w latach 1995 - 1997 system dotacji udzielanych spółdzielniom mieszkaniowym.

Zasadniczym celem tej ustawy było uzyskanie zmniejszenia zużycia energii dostarczanej m.in. do budynków mieszkalnych. Z pomocy państwa mogły korzystać poza spółdzielniami mieszkaniowymi również inne osoby prawne, w tym m.in. osoby fizyczne, np. właściciele domów jednorodzinnych. Warunkiem uzyskania dofinansowania w formie premii termomodernizacyjnych było otrzymanie kredytu w banku komercyjnym i wykazanie, że m.in. kredyt udzielony na realizację przedsięwzięcia termomodernizacyjnego nie przekroczył 80% jego kosztów, a okres spłaty kredytu nie przekroczył 7 lat. Po spłaceniu 75% kwoty wykorzystanego kredytu wraz z naliczonymi odsetkami Bank Gospodarstwa Krajowego przekazywał premię termomodernizacyjną bankowi kredytującemu przedsięwzięcie na spłatę pozostałej części kredytu.

Program ten nie przyniósł oczekiwanych efektów i w roku 2001 ustawa o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych została znowelizowana. Ustawa o zmianie ustawy termomodernizacyjnej została uchwalona 21 czerwca 2001 r., weszła w życie 9 sierpnia 2001 r.
Zgodnie z ustawą główne Źródło finansowania przedsięwzięcia termomodernizacyjnego stanowi kredyt komercyjny, udzielany przez tzw. „banki kredytujące" w wysokości do 80% kosztu przedsięwzięcia. Okres spłaty kredytu nie może przekroczyć 10 lat.
Po spełnieniu warunków określonych w ww. ustawie inwestor może uzyskać pomoc w formie premii termomodernizacyjnej wypłacanej, za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego, ze środków budżetu państwa. Premia zmniejsza kredyt w banku kredytującym o 25% kwoty wykorzystanego kredytu na realizację przedsięwzięcia.
Najważniejsza wprowadzona zmiana w ustawie dotyczyła sposobu wypłacania premii termomodernizacyjnej. Przed nowelizacją ustawy, było to umorzenie części (25%) kredytu pozostałej po spłaceniu 75% kredytu wraz z odsetkami. Po nowelizacji ustawy, inwestor spłaca raty kredytu i odsetki liczone nie od całej sumy kredytu, ale tylko od 75% pożyczonej sumy.

Znowelizowana ustawa wprowadza także możliwość zaciągania kredytu spłacalnego w okresie aż 10 lat, a nie 7 lat, jak to było dotychczas. Bez zmian pozostała maksymalna wysokość kredytu, który tak jak dotychczas nie może przekraczać 80% kosztów inwestycyjnych, czyli zawsze wkład własny inwestora nie może być mniejszy niż 20% pełnych kosztów termomodernizacji.

Efektem zrealizowania przedsięwzięcia termomodernizacyjnego jest zmniejszenie zapotrzebowania na ciepło, a więc obniżenie ponoszonych kosztów ogrzewania. Na rysunku nr 1 został przedstawiony schemat uzyskiwanych efektów w wyniku realizacji przedsięwzięcia termomodernizacyjnego.

Rys. 1. Schemat uzyskiwanych efektów w wyniku realizacji przedsięwzięcia termomodernizacyjnego.

Sposób postępowania przy ubieganiu się o premię termomodernizacyjną w związku z realizacją przedsięwzięcia termomodernizacyjnego ilustruje schemat przedstawiony na rysunku nr 2.

Rys. 2. Schemat postępowania przy ubieganiu się o premię termomodernizacyjną.

W dniu 13 lipca 1999 r. Rada Ministrów przyjęła „Założenia polityki mieszkaniowej państwa na lata 1999 - 2003", w których ustanowiono programy wspierania sektora mieszkaniowego środkami publicznymi. RM uznała, że wspieranie przedsięwzięć termomodernizacyjnych jest instrumentem poprawy właściwości energetycznych zasobów mieszkaniowych wszystkich typów.
Rada Ministrów w dniu 22 lutego 2000 r. przyjęła „Założenia polityki energetycznej Polski do 2020 roku", uznając że istotnym celem do osiągnięcia jest racjonalizacja użytkowania energii. W dokumencie zalecono m.in.:

ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z właściwymi ministrami:

dokonanie przeglądu przepisów prawa w celu wyeliminowania barier prawnych uniemożliwiających modernizację systemów energetycznych (ciepłownictwo, energia elektryczna, itp.) w jednostkach finansowanych z budżetu centralnego i budżetów jednostek samorządów terytorialnych, w szczególności przy zastosowaniu metody finansowania inwestycji modernizacyjnych przez trzecią stronę i eksploatacji w systemie Przedsiębiorstw Usług Energetycznych (ESCO),
spowodowanie wydania przepisów umożliwiających kontynuowanie działalności modernizacyjnej ze środków gromadzonych z tytułu zaoszczędzonej energii,
opracowanie instrumentów prawnych, finansowych i organizacyjnych, umożliwiających racjonalizację użytkowania energii w jednostkach finansowanych z budżetu centralnego i jednostkach samorządów terytorialnych,

ministrowi właściwemu do spraw gospodarki podjęcie prac nad przygotowaniem projektu ustawy określającej politykę Państwa w zakresie racjonalnego użytkowania energii, Źródeł skojarzonych i odnawialnych,

ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej wystąpienie do Komitetu Badań Naukowych z wnioskiem o uruchomienie projektów celowych zamawianych na temat:

metod oceny stanu technicznego i energetycznego obiektów budowlanych,

standardu audytu energetycznego dla budynków zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej,

ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, w ramach swoich kompetencji, wprowadzanie i zalecanie uwzględnienia problematyki efektywnego użytkowania energii oraz cech ekologicznych głównych technologii produkcji energii elektrycznej w procesach dydaktycznych wszystkich szczebli.

ministrowi właściwemu do spraw gospodarki we współpracy z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej przygotowanie ogólnospołecznej akcji promocyjnej zachowań i rozwiązań energooszczędnych,

ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w oparciu o środki przewidziane w planie finansowym Funduszu Termomodernizacji ulokowanym w Banku Gospodarstwa Krajowego, w porozumieniu z Ministrem Finansów i b. Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, przygotowanie i wdrożenie programu promocji ustawy termomodernizacyjnej, z uwzględnieniem podjętych działań,

ministrowi właściwemu do spraw gospodarki we współpracy z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej i z b. Prezesem UMiRM oraz z Prezesem URE, zorganizowanie programu szkoleń dla terenowej administracji rządowej i samorządowej z zakresu stosowania przez te organy przepisów ustawy Prawo energetyczne oraz wdrażania „Założeń polityki energetycznej".

W czerwcu 2000 r. Rada Ministrów przyjęła dokument pn. „Polska 2025 Długookresowa strategia trwałego i zrównoważonego rozwoju", w którym m.in. przyjęto że zasadniczy kierunek polityki energetycznej to zapewnienie energetycznego bezpieczeństwa kraju, co wymaga podejmowania działań zapewniających zaspokojenie potrzeb energetycznych po najniższych kosztach, przy równoczesnym uwzględnieniu wymagań bezpieczeństwa energetycznego i ochrony środowiska oraz interesów wszystkich podmiotów życia społecznego i gospodarczego.
W dniu 4 listopada 2003 r. Rada Ministrów przyjęła dokument pn. „Polityka klimatyczna Polski. Strategie emisji gazów cieplarnianych w Polsce do roku 2020", w którym min. określono, że w „sektorze użyteczności publicznej, usług i gospodarstw domowych" należy wdrożyć działania obejmujące m.in. termomodernizację budynków mieszkalnych, wymianę i doszczelnianie okien, zmianę obowiązujących norm ochrony cieplnej nowych budynków, wprowadzenie certyfikatów energetycznych dla budynków.

Krajowa Agencja Poszanowania Energii S.A. szacowała, że w ca 25% polskich zasobów mieszkaniowych średnie zużycie energii wynosi od 300 do 400 kWh/m2, określając, że w zasobach tych celowe jest przeprowadzenie kompleksowej termomodernizacji.

Wg danych KAPĂ? SA. roczne straty spowodowane brakiem właściwego możliwego ekonomicznie i technicznie standardu cieplnego budynków mieszkalnych, wynoszą 7 mld zł rocznie.

Przy założeniu, że udział okien, ścian i innych przegród w stratach ciepła wynosi: piwnica - 3%; stropodach - 6%; okna -30%, ściany - 34%, wentylacja - 27%, straty związane z ucieczką ciepła np.: przez okna wynoszą 2,1 mld zł rocznie, przez dach - 0,42 mld zł rocznie.

Rys. 3. Straty ciepła w budynku w ujęciu procentowym (Źródło: KAPE S.A.)

Na rysunku nr 4 zaprezentowano przedsięwzięcia termomodernizacyjne, jakie można wykonać w celu zmniejszenia strat ciepła w budynku.

Rys. 4. Rodzaje działań termomodernizacyjnych możliwych do wykonania w budynku w celu zmniejszenia strat ciepła (Źródło: KAPE S.A.)
W tabeli 1 podano, jaki poziom obniżenia zużycia ciepa można uzyskać realizując poszczególne rodzaje przedsięwzięć.

Tabela 1. Rodzaje przedsięwzięć termomodernizacyjnych i odpowiadające im procentowe zmniejszenie
zużycia ciepła (Źródło: KAPE S.A.).

Brak odpowiedniej izolacji mostków termicznych może powodować 30-40% straty ciepła, nawet w przypadku prawidłowej izolacji pozostałych elementów budynku.

W obszarze mostków termicznych może następować powierzchniowa kondensacja pary wodnej, która ma niekorzystny wpływ na komfort pomieszczenia.

Niska temperatura oraz wzrost zawilgocenia wewnętrznych powierzchni przegrody stwarza doskonałe warunki rozwoju pleśni i grzybów, które oprócz szkodliwego wpływu na strukturę budynku mogą również wywierać niekorzystny wpływ na zdrowie mieszkańców.

Występowanie „mostka termicznego" w ścianie budynku ilustruje rysunek nr 5.

Nierównomiernemu rozkładowi temperatury powierzchniowej przegrody towarzyszy nierównomierne osiadanie kurzu, degradacja powierzchni oraz inne niekorzystne zjawiska estetyczne.

Badania wykazały, że powierzchniowe uszkodzenia ściany są w 40% skutkiem występowania mostków termicznych. Zapobieganie powstawaniu mostków termicznych to sprawa istotna nie tylko z powodu oszczędności kosztów i energii ale również z punktu widzenia zwiększenia trwałości budynku i zachowania jego wartości.

Strzałka na schemacie oznacza miejsce występowania mostka cieplnego i „ucieczki" ciepła

Rys. 5. Zdjęcie ściany budynku i występującego w niej „mostka termicznego"

"Mostki termiczne" to uproszczone wyrażenie określające elementy budynku charakteryzujące się zwiększoną transmisją ciepła. Mostki termiczne stanowią najczęściej: fundamenty, wieńce, nadproża, obudowy grzejników, attyki, żelbetowe słupy, murki podokienne, filary międzyokienne, naroża, połączenia ścian.

Tworzenie warunków zrównoważonego rozwoju w mieszkalnictwie

Komentarze (0) >>

Write comment

następny artykuł »

WSTECZ

START / HOME

Aktualności

Po grzyba mi wentylacja?

Skala problemu

Dotacje i pomoc dla OZE?

Prawo OZE

Innowacje techniczne

ekoEnergia: ogrzewanie, wentylacja pomieszczeń, mądre budowanie, energia solarna, ekologia