EkoENERGIA - ogrzewanie słoneczne, wentylacja, pompy ciepła, budownictwo niskoenergetyczne, sezonowe magazynowanie ciepła - Prawne problemy ochrony powietrza przed niską emisją.

Prawne problemy ochrony powietrza przed niską emisją.

01.04.2007.

W Polsce wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza (spalanie w domowych kotłowniach) przez osoby fizyczne nie podlega żadnym ograniczeniom prawnym!!!
Stwierdzenie, że tzw. "niska emisja" stanowi znaczący czynnik zanieczyszczenia powietrza nie budzi wątpliwości. Jej udział, w odniesieniu do dwutlenku siarki, może sięgać powyżej 50 %.
Cechą charakterystyczną "niskiej emisji" jest to, iż powodowana jest przez liczne Źródła wprowadzające do powietrza niewielkie ilości zanieczyszczeń.

W znacznej mierze są to paleniska urządzeń grzewczych w gospodarstwach domowych i silniki pojazdów mechanicznych.
Spora liczba emitorów jak również to, że wprowadzanie zanieczyszczeń następuje z kominów o niewielkiej wysokości powoduje, że zjawisko to może być bardzo uciążliwe.
Zanieczyszczenia gromadzą się wokół miejsca powstawania, a są to najczęściej obszary o zwartej zabudowie mieszkaniowej.

Prawo nie zna pojęcia "niska emisja".

Nie wspomina o niej podstawowy akt służący ochronie powietrza przed zanieczyszczeniem jakim jest ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (dalej "ukś").
Zatem, przed analizą instrumentów służących ochronie powietrza przed niską emisją, należy podjąć próbę zdefiniowania tej ostatniej.

Pojęcie "niska emisja" nie ma charakteru prawnego. Inne nauki również nie wprowadzają odpowiedniej definicji. Funkcjonuje ono jednak zarówno w teorii jak i praktyce ochrony środowiska. Jest ona określana jako wprowadzanie do powietrza zanieczyszczeń, które nie pochodzą z tak zwanych dużych emitorów ("wysoka, wielka emisja").

Ustalenie pierwszego członu definicji ("niska") może nastręczyć poważnych trudności. Należy tu dokonać podziału wszystkich rodzajów emisji substancji zanieczyszczających przynajmniej na dwie grupy (emisja niska i wysoka).
Brak jednakże wyraŹnego kryterium rozgraniczającego.
Można jednak sięgnąć do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Akt ten nie wprowadza jakiegoś generalnego podziału emisji ze względu na jej pochodzenie.
Można tu jednak dopatrzyć się zróżnicowania podmiotowego. Emisja powodowana działalnością tzw. jednostek organizacyjnych podlega wielu ograniczeniom. Dotyczy to zwłaszcza tzw. decyzji o dopuszczalnej emisji (jeśli jest ona wymagana) i ekonomicznych środków ochrony środowiska.
W przypadku podmiotów nie będących "jednostkami organizacyjnymi" - przepisy te nie znajdują zastosowania.

Taka regulacja prawna spowodowana jest tym, iż w większości przypadków emitowanie zanieczyszczeń do powietrza przez osoby fizyczne (w skali jednostkowej), ze względu na wielkość emisji, nie jest nadmiernie szkodliwe dla środowiska.
Na początku należy ustalić jaki jest zakres pojęcia "jednostka organizacyjna". W świetle art. 3 pkt. 8 ukś jednostkami organizacyjnymi są:

przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej,
jednostki organizacyjne nie prowadzące działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej 5 (dalej jako "udg"), podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Samą działalność gospodarczą definiuje art. 2 ust. 1 udg jako działalność wytwórczą, budowlaną, handlową i usługową, prowadzoną w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu prowadzącego taką działalność.
Przedsiębiorcami (w rozumieniu art. 2 ust. 2 udg) mogą być:

osoby prawne,
osoby fizyczne,
jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, utworzone zgodnie z przepisami prawa - jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej.

Fakt, iż "niska emisja" w przeważającej mierze powodowana jest przez podmioty nie będące jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska powoduje znaczne konsekwencje z punktu widzenia prawa.

Jak wcześniej było wspomniane, podmioty takie są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających do powietrza (art. 30 ukś) czy też z ponoszenia opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza (art. 86 ukś).
W konsekwencji nie można również zastosować wobec osób fizycznych kar przewidzianych w art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nawet w przypadku znacznego zanieczyszczenia powietrza.

Konieczne jest zatem poszukiwanie innych uregulowań mogących przyczynić się do redukcji "niskiej emisji". Szczególną rolę mogą tu spełniać akty planowania przestrzennego (zwłaszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), tzw. "rozporządzenie smogowe wojewody" oraz decyzja wójta, burmistrza wstrzymująca ruch maszyny albo urządzenia technicznego.

Wśród instrumentów, które mogą służyć ochronie przed niską emisją należy wymienić akty planowania przestrzennego. Szczególną rolę niewątpliwie mogą tu odegrać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a w ograniczonym zakresie plan zagospodarowania przestrzennego województwa.
Pozwalają one wpływać na takie przestrzenne rozplanowanie emisji (rozmieszczenie emitorów) aby nie dochodziło do kumulacji zanieczyszczeń z poszczególnych Źródeł. Spore znaczenie w omawianym zakresie może mieć decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże znaczenie tego instrumentu będzie niewielkie w odniesieniu do obiektów istniejących.

Nadmierna emisja zanieczyszczeń połączona z niekorzystnymi warunkami meteorologicznymi może powodować zjawisko tzw. smogu.
Pojawia się ono najczęściej na obszarach, gdzie zlokalizowana jest znaczna ilość Źródeł zanieczyszczeń (tereny wysoko uprzemysłowione, duże miasta). Zjawisko to, po części powodowane niską emisją, może być groŹne dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi.

Aby zapobiegać takim sytuacjom wojewoda, na wspólny wniosek wojewódzkiego inspektora sanitarnego i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w porozumieniu z właściwymi starostami może określić alarmowe poziomy stężeń zanieczyszczeń dla terenu województwa lub jego części oraz tryb postępowania w razie ich przekroczenia (art. 32 ust. 1 ukś). Następuje to w drodze rozporządzenia ("rozporządzenia smogowego").
Poza alarmowymi wielkościami zanieczyszczeń określa ono zakres działań zmierzających do ograniczenia tego poziomu.
W szczególności rozporządzenie smogowe może określać:

tryb i sposób ogłaszania stanów alarmowych,
listę jednostek organizacyjnych obowiązanych do ograniczenia lub zakazu emisji,
tryb uzgadniania sposobu i zakresu ograniczenia emisji,
sposób organizacji i ograniczeń lub zakazu ruchu pojazdów, maszyn i urządzeń napędzanych silnikami spalinowymi na obszarze, na którym ogłoszono stan alarmowy,
postępowanie organów, instytucji i jednostek organizacyjnych oraz zachowanie się obywateli w razie ogłoszenia stanu alarmowego.

Wojewoda powinien ogłosić stan alarmowy w momencie uzyskania informacji, że stężenie substancji zanieczyszczających osiągnęło poziom, w którym stany alarmowe zostały przekroczone lub, że mogą zostać przekroczone.
Wówczas powinny zostać podjęte odpowiednie działania, o których mowa w rozporządzeniu (np. ograniczenie ruchu samochodów, zmniejszenie wielkości emisji z poszczególnych Źródeł itp.). Warto zwrócić uwagę iż rozporządzenie wojewody może nałożyć określone obowiązki (zakazy) także na osoby fizyczne.
Jednakże to, że wydanie "rozporządzenia smogowego" nie jest obligatoryjne powoduje iż stosowanie tego instrumentu może być ograniczone. Należy także zwrócić uwagę na potencjalne problemy egzekucji w stosunku do osób fizycznych.

Przykładem zastosowania instrumentu przewidzianego w art. 32 ukś może być rozporządzenie Nr 30/98 Wojewody Katowickiego z dnia 2 listopada 1998 r. w sprawie zasad ogłaszania stanu ostrzeżenia smogowego i postępowania w przypadku wystąpienia epizodów smogowych. Rozporządzenie to reguluje trzy kwestie. Pierwsza z nich to ustalenie norm zanieczyszczeń, których przekroczenie powoduje ogłoszenie ostrzeżenia smogowego. Zostały one określone dla trzech substancji.
W przypadku pyłu i dwutlenku siarki normę określono odpowiednio na 240 µg/m3 i 400 µg/m3.
Powyższe poziomy mają być określone jako średnie kroczące dla kolejnych dwudziestu czterech godzin wartości stężeń zanieczyszczających.

Konieczne jest także aby prognoza pogody wskazywała na utrzymywanie się warunków meteorologicznych sprzyjających zatrzymaniu się zanieczyszczeń przez okres następnych sześciu godzin.
W przypadku ozonu ustalono godzinne wartości kroczące na 180 µg/m3 w przypadku jeśli prognoza pogody wskazuje, iż stężenie będzie się utrzymywać przez następne trzy godziny. Do przeprowadzania odpowiednich pomiarów i informowania o ich wynikach 8 został zobowiązany koordynator Regionalnego Systemu Monitoringu, którym jest Ośrodek Badań i Kontroli środowiska w Katowicach.
Druga kwestia uregulowana w omawianym rozporządzeniu to zasady ogłaszania stanów ostrzeżenia smogowego. Organem właściwym jest Wojewoda Katowicki działający w porozumieniu z wojewódzkim inspektorem sanitarnym i wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska.
Omawiane rozporządzenie określa także treść komunikatów informujących o wystąpieniu stanu ostrzeżenia smogowego. W zależności od pory roku ustalono treść komunikatu "letniego" i "zimowego". Zawierają one apel do mieszkańców o odpowiednie zachowanie się w celu minimalizacji przyczyn i skutków występowania smogu.
Przykładowo można tu wskazać:

ograniczenie ruchu pojazdów mechanicznych,
ograniczenie spalania niskojakościowych paliw takich jak: muły i miały węglowe oraz stosowanie do celów grzewczych gazu (w przypadku posiadania odpowiedniego pieca), bądŹ grzejników elektrycznych,
rezygnację ze spacerów z dziećmi,
unikanie wychodzenia z domów, szczególnie przez osoby wrażliwe na zanieczyszczenia.

Porównując zakres spraw mających zostać uregulowanych na podstawie art. 32 ukś i we wspomnianym rozporządzeniu wojewody katowickiego, należy dojść do wniosku, iż określa ono wyczerpująco tylko tryb i sposób ogłaszania stanów alarmowych.
Brak tu jakichkolwiek regulacji dotyczących np. ograniczenia ruchu pojazdów czy emisji z poszczególnych emitorów. Można dojść do wniosku, że omawiane rozporządzenie nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia ochrony powietrza. Sytuacja ta budzi poważny niepokój, zwłaszcza, że byłe województwo katowickie stanowi obszar o największym zanieczyszczeniu powietrza.

Zanieczyszczenie powietrza (zwłaszcza lokalne) może być spowodowane przez maszyny i urządzenia techniczne.

Dotyczyć to może zarówno maszyn "użytkowanych" przez jednostki organizacyjne jak i osoby fizyczne - czyli Źródła "niskiej emisji".
Przeciwdziałać takiemu niekorzystnemu oddziaływaniu na stan czystości powietrza może decyzja wójta burmistrza lub prezydenta miasta nakazująca wykonanie czynności ograniczających uciążliwości dla środowiska lub unieruchamiająca maszynę lub urządzenie techniczne (art. 76 ukś).

Przepis ten może zostać zastosowany w przypadku powodowania przez maszynę lub urządzenie uciążliwości (w istocie tylko szkodliwych uciążliwości) dla środowiska. Postępowanie organu gminy przebiega w dwóch etapach.
Przede wszystkim wydaje on decyzję nakazującą użytkownikowi maszyn i urządzeń wykonanie w określonym czasie odpowiednich czynności, zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska.
Czynności te mogą polegać na zainstalowaniu odpowiednich urządzeń filtracyjnych, prowadzenia emisji tylko w ściśle określonym czasie itp.

Decyzja nakazująca wykonanie tych czynności powinna czynić to szczegółowo i precyzyjnie wyznaczając jednocześnie czas w jakim czynności powinny być dokonane. Jeśli użytkownik nie podejmie takich działań lub pomimo ich podjęcia uciążliwości dalej występują (nie zostały zredukowane do poziomu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 76 ust. 1) wójt, burmistrz lub prezydent miasta może wydać decyzję unieruchamiającą maszynę lub urządzenie techniczne.
Nie ma przeszkód aby decyzji takiej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 kpa). W razie niezastosowania się użytkownika maszyny lub urządzenia do wspomnianej decyzji zastosowanie znajdą przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Niestety wspomniane instrumenty tylko w niewielkim stopniu mogą znaleŹć zastosowanie w przeciwdziałaniu niskiej emisji.

Można odnieś wrażenie, że polskie prawo ochrony środowiska nie zawiera instrumentów mogących zapobiegać temu zjawisku. Dlatego uzasadnione jest sięgnięcie do rozwiązań o charakterze organizatorskim.
Konieczne jest wskazanie systemu środków, które mogły by zachęcić osoby fizyczne, lub nawet niektóre jednostki organizacyjne, do podjęcia odpowiednich działań w celu zmniejszenia ilości wprowadzanych do powietrza zanieczyszczeń.

Dotyczy to zwłaszcza zmiany systemu centralnego ogrzewania w gospodarstwach domowych. Następować to może poprzez stosowanie odpowiednich zachęt finansowych. Najskuteczniejsze, jak się wydaje, może być częściowe refundowanie kosztów zmiany ogrzewania tradycyjnego (węglowego) na gazowe lub elektryczne.
środki na ten cel mogą pochodzić z gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jego środki przeznacza się bowiem na:

realizowanie zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej (art. 88 pkt 3 ukś),
wspieranie działań zapobiegających powstawaniu zanieczyszczeń i odpadów, w szczególności zmierzających do wprowadzenia czystszej produkcji (art. 88 pkt 6 ukś).

Nie należy wreszcie zapominać o interesującym rozwiązaniu w zakresie zapobiegania niskiej emisji jakie przewiduje ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o wspieraniu przedsięwzięć termomodernizacyjnych.
Inwestor, który zrealizował przedsięwzięcie termoizolacyjne może uzyskać tzw. premię termoizolacyjną w wysokości od 20% do 25% kosztów przedsięwzięcia (art. 6 ustawy).
Mogą o nią występować tylko właściciele (zarządcy) budynków mieszkalnych i budynków wykorzystywanych do wykonywania zadań publicznych, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa termoizolacyjna reguluje zasadniczo działania zmierzające do zmniejszenia kosztów ogrzewania budynków. Realizacja tych przedsięwzięć powinna prowadzić do zmniejszenia ilości spalanych paliw, a zarazem między innymi, do zmniejszenia ilości emitowanych zanieczyszczeń do powietrza.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż stan ustawodawstwa w zakresie ochrony powietrza przed "niską" emisją jest wysoce niezadowalający.

Wprowadzanie zanieczyszczeń przez osoby fizyczne nie podlega praktycznie żadnym ograniczeniom. W paleniskach gospodarstw domowych niekiedy spala się wszystko (min. odpady niebezpieczne), zaś organy administracji nie dysponują instrumentami, które mogły by takim przypadkom skutecznie przeciwdziałać.
Dotyczy to zwłaszcza niektórych rodzajów odpadów, które mogą być spalane np. łącznie z węglem.

Mała skuteczność instrumentów służących ochronie przed niską emisją, spowodowana jest także tym, że istniejące rozwiązania nie są odpowiednio stosowane. Przykładem może być wspomniane wyżej rozporządzenie "smogowe". Mimo, iż podstawa do jego wydania (ulegając pewnym modyfikacjom) istnieje już od kilkunastu lat, to dopiero w 1998 r. została wykorzystana przez Wojewodę Katowickiego, zresztą niezbyt fortunnie. Jak się wydaje, organy administracji nie są odpowiednio przygotowane do stosowania powyższych rozwiązań.

Komentarze (0) >>

Write comment